Risques : élaborer un plan communal de sauvegarde

Cet instrument opérationnel doit assurer l'alerte, protéger la population et prévoir les moyens mobilisables en temps de crise. Il doit être partagé par les acteurs locaux.

Fabienne Nedey

Les catastrophes naturelles deviennent de plus en plus « fréquentes ». Le plan communal de sauvegarde permet donc d'anticiper la gestion de crise et sans improviser.

Au fil des années, des catastrophes naturelles ou accidents technologiques ont mis en relief le manque de préparation de nombre d’acteurs face à une situation de crise. «Dans le cas de Lubrizol, la réponse Orsec a été opérante (maîtriser l’incendie), mais le retour d’expérience a fait apparaître un ensemble de dysfonctionnements sur le territoire : les acteurs doivent renforcer la coordination et la gestion interservices des opérations, aux côtés des services de secours », plaide François Giannoccaro, directeur de l’Institut des risques majeurs (IRMA).

Les outils permettant de remplir cet objectif sont le plan communal de sauvegarde (PCS) et le plan intercommunal de sauvegarde (PIS), que la loi du 25 novembre 2021 relative à la sécurité civile, dite loi «Matras », a confortés (lire ci-dessous). Arrêté par le maire, le PCS définit l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus. Il s’intègre dans l’organisation générale des secours en s’articulant notamment avec le plan Orsec (organisation de la réponse de la sécurité civile), avec lequel il doit être compatible.

Le PCS permet de diminuer les incertitudes et les actions improvisées, et décloisonner le fonctionnement habituel des services communaux. Car c’est un ensemble d’acteurs locaux qu’il faut mettre en mouvement pour surmonter la crise. Le Code général des collectivités territoriales précise que le maire est le directeur des opérations de secours, jusqu’à ce que l’échelon préfectoral se substitue à lui.

Le PIS, obligatoire dans tous les EPCI dont au moins une commune est soumise à un PCS, est arrêté par le président de l’EPCI et par chacun des maires des communes dotées d’un PCS. L’objectif est une mutualisation des capacités communales et la mobilisation des moyens intercommunaux. La mise en œuvre du PIS reste de la responsabilité de chaque maire sur sa commune.

Les autres dispositions de la loi " Matras "

La loi du 25 novembre 2021 prévoit que le maire désigne, au sein du conseil municipal, un adjoint ou un conseiller chargé des questions de sécurité civile ou, à défaut, un correspondant «incendie et secours » qui sera l’interlocuteur du SDIS chargé de sensibiliser les élus et la population sur les risques et l’organisation de secours. Par ailleurs, toutes les communes concernées par un risque majeur doivent communiquer à la population les caractéristiques des risques, les mesures de prévention, d’alerte et d’organisation des secours.
En savoir + : lire Maires de France n° 396 de décembre 2021, pp. 64-65.

1 - Cadre juridique

Instaurées par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, les dispositions relatives au PCS ont depuis été codifiées au sein des articles L. 731-3 et R. 731-1 à R. 731-10 du Code de la sécurité intérieure (CSI).

La loi du 25 novembre 2021 comprend de nouvelles dispositions ayant pour effet de doubler le nombre de communes et EPCI assujettis à la contrainte d’adopter un tel plan. Il était jusqu’à présent obligatoire dans les communes relevant d’un PPRN (plan de prévention des risques naturels) et dans celles situées dans le champ d’intervention d’un PPI (plan particulier d’intervention, en cas de risque industriel, notamment).

Sur environ 12 000 communes concernées par un PPRN ou un PPI, 70 à 80 % ont formellement adopté un PCS. Mais dans leur grande majorité, ces plans sont peu opérationnels et peu exploitables : un document souvent inutilement volumineux, rédigé parfois par un bureau d’études, conservé quelque part dans un tiroir, inconnu de la plupart des acteurs, non mis à jour, et n’ayant jamais fait l’objet d’un exercice de simulation.

Désormais, l’obligation d’adopter un PCS est étendue aux communes exposées au risque minier, inondation, volcanique, sismique, incendie de forêts, ainsi que cyclonique pour les territoires ultramarins. Ce qui concerne au moins les deux tiers des communes françaises. La loi rend en outre obligatoire un exercice opérationnel tous les cinq ans. Idem pour les PIS.

2 - Un contenu balisé

Le contenu du PCS est précisément fixé par les textes. À partir d’un recensement et d’une analyse des risques connus, il détermine les mesures de sauvegarde, l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles, définit les mesures de soutien et d’accompagnement de la population.

L’article R. 731-3 du CSI liste des éléments à intégrer impérativement : le document d’information communal sur les risques majeurs (DICRIM), le diagnostic des risques et des vulnérabilités locales, le détail de l’organisation assurant la protection et le soutien à la population, les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile quand celle-ci a été constituée.

L’article R. 731-4 du CSI, lui, énumère d’autres éléments pouvant compléter le PCS : par exemple, l’organisation du poste de commandement communal mis en place par le maire, les actions devant être réalisées par les services municipaux, les modalités d’exercice permettant de tester le PCS, la formation des acteurs, etc. Ces éléments, non obligatoires, sont stratégiques pour rendre opérationnels les PCS.

3 - Un instrument opérationnel

Le PCS n’est ni une somme documentaire, ni un document administratif : c’est un instrument opérationnel et d’aide à la décision. En période de crise, l’anticipation est la clé. Elle limite l’état de sidération face à la catastrophe et permet de passer en «mode automatique », d’avoir les bons réflexes. «L’enjeu est de rendre les PCS vraiment performants », rappelle François Giannoccaro.

Premier point : c’est en élaborant elle-même le PCS, avec ses partenaires institutionnels et opérationnels, que la commune parvient à définir les problématiques, à les matérialiser, puis à les prendre en compte. Il vaut donc mieux ne pas confier l’élaboration de ce plan uniquement à un cabinet extérieur, ce qui en ferait par définition une coquille vide, un document «hors sol » et non partagé. Le PCS doit par ailleurs être très pratico-pratique, en comportant des checks-lists, des fiches-réflexes…, qui permettront à chacun de savoir ce qu’il a à faire.

Le PCS doit être tenu à jour : le respect du délai de révision légal de cinq ans ne constitue pas une garantie suffisante pour cela. Une mise à jour régulière de l’annuaire opérationnel (des noms, des numéros de téléphone) est indispensable pour ne laisser aucun responsable local sur le bas-côté quand la crise survient.

Le PCS doit être éprouvé : il convient d’organiser des entraînements, des exercices, de mettre en place des outils d’évaluation qui concourent à la montée en compétence des décideurs et responsables locaux. Cela participe aussi à la construction d’une culture partagée de la prévention, du risque et de la sécurité. Le PCS doit en effet être connu par les acteurs de terrain qui doivent se l’approprier. «On n’invente pas les relations humaines lorsque la crise survient. Quand tout est par terre, c’est la connaissance et la confiance mutuelle entre les personnes qui permettent de faire face », souligne Pierre-Henry Brandet, délégué à l’information et à la communication du ministère de l’Intérieur.

aVIS D'EXPERT
Lieutenant-colonel Jérémie Degrande,
chef du Groupement prévision des risques au SDIS du Pas-de-Calais
« Le maire doit devenir un expert
de la gestion de crise »

« La conduite du changement n’est plus une option mais une obligation pour l’administration communale, afin de se préparer aux événements qui ne vont pas manquer de se produire. Ce qui relevait hier d’un risque particulier et exceptionnel a fait place aujourd’hui à du risque que l’on peut qualifier de “courant ”. Au rythme des quatre saisons, les événements à surmonter ont tendance à se succéder (inondations, canicules, feux de forêts, épisodes neigeux…). Le maire et son DGS sont donc “condamnés” à devenir des experts de la gestion de crise.

Les PCS, qui permettent d’anticiper l’organisation de la gestion de ces crises, doivent être une priorité pour les élus. Pendant les débuts de la crise, il ne faut surtout pas improviser. Au contraire, il convient de se reporter à des schémas pré-établis.

Il faut prendre le temps de réfléchir, en dehors d’une situation de stress, pendant le temps nécessaire, à ce qu’il faudra faire, aux prises de décisions les plus opportunes. Lorsque ce travail a été fait en amont, en pleine crise, on applique ce qui a été préparé. De plus, parce que l’on ne fait bien que ce que l’on fait souvent, des exercices opérationnels sont indispensables pour aguerrir les acteurs concernés et leur apprendre à coopérer. »

Se former

Des formations sur les risques, l’élaboration d’un PCS, la gestion de crise sont organisées pour les élus locaux par l’AMF et les associations départementales, l’IRMA, l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), l’Institut français de sécurité civile (IFRASEC), le Centre européen de prévention du risque inondation (CEPRI), la Protection civile (et par le CNFPT pour les agents).

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Cet article a été publié dans l'édition :

n°397 - JANVIER 2022

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