Urbanisme. Le ZAN est un casse-tête pour les élus locaux

Comment réduire de 50 % la consommation foncière au niveau régional sans léser certaines communes et EPCI, compte tenu des projets ? C'est le travail des prochains mois.

Martine Kis

La crainte partagée par nombre d'élus ruraux est de voir leur territoire servir de « variable d'ajustement ».

La mise en œuvre du droit de l’urbanisme n’a jamais été un long fleuve tranquille pour les collectivités locales et les élus. Son instabilité est notoire et les PLU-i sont désormais en perpétuelle révision. Mais dès maintenant, c’est une lame de fond qui modifie l’approche des projets des territoires qu’il faut affronter. L’application du chapitre III de la loi Climat du 22/08/2021, visant à « lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme », impose de réduire de 50 % par rapport aux dix dernières années la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers à l’échelle régionale d’ici à 2031.

En attendant d’atteindre le zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050. Conformément à la loi, onze conférences des SCoT se sont tenues entre septembre 2021 et février 2022. Objectif : élaborer une méthodologie pour faire remonter les projets des EPCI, puis transmettre aux régions, au plus tard le 22 octobre 2022, des propositions permettant à celles-ci de les intégrer dans leur schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet).

Tous les élus ont-ils bien conscience de l’enjeu ?

Les présidents de SCoT, présidents d’EPCI, sont impliqués car ils participent à ces conférences. Ainsi que deux représentants des communes et EPCI non couverts par un SCoT, nommés par l’AMF et Intercommunalités de France. Or, « certains élus n’étaient pas informés de la mise en place des conférences », constate Carole Ropars, responsable du pôle environnement et aménagement à Intercommunalités de France. Les élus craignent que leurs projets ne soient pas bien pris en compte, d’une part, par les propositions que feront remonter les SCoT vers le Sraddet, et, d’autre part, par le Sraddet. Le mot magique est «territorialisation », l’objectif de 50 % pouvant se traduire dans le Sraddet par 60 % ici, 40 % là.

Délicats arbitrages

Alain Vasselle, maire d’Oursel-Maison (250 hab., Oise), président de l’Union des maires de l’Oise, a donc écrit aux présidents d’EPCI du département pour qu’ils sollicitent les communes de leur périmètre afin qu’elles fassent remonter leurs besoins en consommation foncière sur dix ans. Objectif : arriver à la prochaine conférence des SCoT avec un état des lieux précis. «Si personne ne bouge, c’est la région qui décidera à travers le Sraddet », justifie-t-il.

Avec le risque de ne pas tenir compte des spécificités locales. Le scénario du pire étant que la conférence des SCoT ne s’autorise pas à arbitrer en se cachant derrière le Sraddet, qui lui-même se cachera derrière la conférence. Avec finalement une réduction de 50 % sans nuance. «Les régions sont conscientes que le sujet est explosif politiquement, reconnaît Jules Nyssen, délégué général de Régions de France. Il faudra être certain que s’il y a un accord avec le SCoT, il y a aussi un consensus à l’échelon dessous ». Car cet édifice doit se traduire dans les PLU-i.

Les contraintes s’annoncent nombreuses et les arbitrages délicats. La crainte partagée par nombre d’élus ruraux est de voir leur territoire servir de «variable d’ajustement », à l’instar des élus de la Meuse qui font valoir que les travaux en région Grand Est n’abordent pas assez les enjeux du rural.

Dans l’Oise, par exemple, un site d’enfouissement des déchets demande une extension de 40 ha. Si l’État l’accepte, la commune peut renoncer à ses projets de logement et d’équipement public. La question des projets d’envergure nationale est sensible, tel le canal Seine-Nord qui consommera 2 300 ha sur les 8 100 ha prévus par le SCoT des Hauts-de-France. La territorialisation à l’échelle d’un SCoT n’est pas toujours pertinente.

Comment réduire la mobilité pendulaire vers l’Île-de-France si les collectivités de l’Oise limitrophes ne peuvent créer des zones d’activités ? «Il faudrait une compensation de l’Île-de-France au profit de l’Oise pour les besoins qui viennent de la région parisienne », propose Alain Vasselle. Une problématique soulevée autour de la plupart des métropoles. Comment concilier obligation de construire des logements sociaux en réduisant l’artificialisation lorsque le foncier est déjà contraint ?

Enfin, le leitmotiv : les communes ayant le moins urbanisé ces dix dernières années risquent d’être pénalisées lors du calcul des 50 % d’artificialisation. «C’est la quadrature du cercle », lâche le président de l’Union des maires de l’Oise. D’autant plus que la menace de sanctions de l’État en cas de non-application de la règle plane sur les collectivités. Comment mettre toutes les chances de son côté ? Tout d’abord, en étant présent dans les instances de concertation. Où, comme le suggère Alain Vasselle, en transmettant ses propositions à l’AD. Ensuite, ces propositions doivent elles-mêmes être le plus détaillées possible.

Travail de fourmi

Chaque commune doit estimer ses besoins en matière de consommation effective d’espaces (expression encore usitée jusqu’en 2031) et, à compter des dix prochaines années, en matière d’artificialisation des sols (ce qui renvoie à la question non traitée à ce jour des modalités de compensation), les justifier en fonction de critères prévus par la loi : besoin en logement social, développement des territoires ruraux, prise en compte de projets d’envergure nationale ou d’intérêt communal ou intercommunal. C’est un travail qui demande une méthodologie pas encore bien élaborée.

Avec la fin de l’extension urbaine sur les zones agricoles, il s’agit de recenser toutes les possibilités foncières : dents creuses, surélévations, réemploi et transformation, friches, nouvelles formes urbaines et architecturales, zones à renaturer, densité acceptable… Pour estimer leur potentiel foncier, les collectivités devront se livrer à un véritable travail de fourmi.

Tout ceci demande une ingénierie qui n’est pas à la portée de toutes les communes. Une circulaire du 07/01/2022 demande aux préfets « d’accompagner les élus dans la territorialisation de l’objectif ». Mais ceux-ci craignent un manque de moyen ou des pressions pour aller au-delà des objectifs. Carole Ropars rapporte ainsi le cas d’un EPCI membre d’un SCoT qui allait déjà au-delà de 50 % de réduction avant la promulgation de la loi, à laquelle l’État a pourtant demandé d’aller plus loin.

« Cela interroge totalement le projet de territoire. On parle de densification depuis longtemps. Maintenant, nous n’avons plus le choix », conclut Christian Parsy, directeur du SCoT de l’Arrageois.

Territorialisation : objectif ou règle ?

« La territorialisation des objectifs est indispensable », affirme la circulaire du 07/01/2022 relative à la mise en œuvre de la loi Climat en matière de lutte contre l’artificialisation des sols. Elle prend en compte «les enjeux et besoins du territoire, les efforts de sobriété déjà réalisés et le foncier déjà artificialisé mobilisable ». Mais ce sont les modalités de mise en œuvre de la sobriété qui inquiètent les élus.

Alors que la loi Climat prévoyait que le Sraddet décline des « objectifs » plutôt que des «r ègles générales », c’est cette dernière expression que le décret d’application en consultation retient. De plus, le CNEN, en lien avec les associations d’élus, a rendu un avis défavorable sur les projets de décrets «ZAN » afin que le ministère poursuive les travaux de définition partagée des sols artificialisés et de territorialisation de l’objectif ZAN.

TÉMOIGNAGE
Pascal Delteil, maire de Gardonne (1 620 hab., Dordogne), président du SCoT du Bergeracois, vice-président de la Fédération nationale des SCoT
« Ne pas partir d’une approche comptable »

« Les conférences des SCoT proposeront aux régions une stratégie et une gestion économe des sols qui respecte à la fois les objectifs de réduction de consommation du foncier et les projets des collectivités locales. C’est un défi. En ce qui concerne la région Aquitaine, elle s’est saisie du dossier et nous avons de bons rapports avec elle. Le problème est l’approche comptable des objectifs. Les données de l’État et celles de la région ne sont pas identiques. Nous aurions préféré des objectifs en rapport avec la qualité de l’aménagement plutôt qu’une approche comptable au mètre carré près.

D’autant plus que le SCoT du Bergeracois, comme d’autres, affiche déjà un objectif de moins 50 % d’urbanisation depuis son approbation en 2014. Les élus ruraux ne veulent pas être une variable d’ajustement. Espaces ruraux et urbains doivent pouvoir se développer en complémentarité.

Il faut d’abord partir du projet politique, et non d’une approche comptable. »

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Cet article a été publié dans l'édition :

n°401 - MAI 2022

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