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Maires de France
Interco et territoires
avril 2020
Aménagement, urbanisme, logement

Contrats de plan État-région : des négociations mal parties

Report de deux ans du volet transport, délais accélérés, financements en baisse... Très remontées, les régions dénoncent l'attitude de l'État dans le cadre de la négociation des contrats 2021-2027.

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© capude1957 / AdobeStock
Pour les petites lignes, l'Etat a décidé de traiter les dossiers au cas par cas avec les régions
Cela avait pourtant bien commencé, avec la promesse de la part du gouvernement d’une nouvelle génération des contrats de plan État-région (CPER) 2021-2027 négociée à la carte, saluée par les présidents de conseils régionaux. Las, on est passé en quelques mois à une levée de boucliers de ces derniers. En ligne de mire des élus : des délais de négociation jugés beaucoup trop courts, des prévisions de financement à la baisse, le retour d’une (classique) méthode descendante de l’État sans oublier un report de deux ans du volet mobilités, de loin le plus important avec près de 60 % des financements. 
Bref, l’ambiance n’est pas au beau fixe et, fin février, Régions de France a envoyé un courrier au Premier ministre pour manifester son mécontentement et dire tout le mal que les élus pensent de cette méthode. Qui plus est, une méthode en contradiction avec la volonté de l’État d’associer les Régions à la définition des stratégies économiques dans le cadre du « Conseil économique État-Régions » qui s’est réuni le 18 décembre dernier.

Méthode «bottom up »

Petit retour en arrière. Lors d’une rencontre en juin 2019 avec l’Association, Édouard Philippe annonçait une méthode «bottom up » pour préparer les prochains CPER (pour les 13 régions de métropole). La nouveauté consistait à partir des demandes des territoires et non de cadrages ministériels. Une promesse confirmée lors du dernier congrès de Régions de France, le 1er octobre à Bordeaux, le Premier ministre évoquant de nouveaux contrats qui ne seront «pas uniformes » et «partiront des priorités des régions et non de l’État ». De quoi réjouir les élus d’autant que cette septième génération correspondra pour la première fois au même calendrier que celui des fonds européens (28 milliards d’euros dont 34 % pour le Feder), cogérés par l’État et les Régions qui veulent aussi en simplifier les procédures. «Cela permettra de fluidifier les financements », salue Franck Leroy, vice-­président de la région Grand Est à la cohésion territoriale et à la contractualisation, également, à ce jour, maire d’Épernay. 
Au même moment, à la suite de la lettre de cadrage reçu de Matignon début septembre, les préfets de région menaient, jusqu’à fin octobre, un premier tour de table avec les régions pour connaître leurs grandes orientations. Mais les retours des préfets en février dernier (pré-­mandats de négociation) ont fait l’effet d’une douche froide pour les élus avec le sentiment du retour d’une méthode descendante de l’État qui impose les priorités ministérielles. «On nous présente une liste à la Prévert où chaque ministère déploie ses priorités », s’est ainsi insurgé Hervé Morin, président de la région Normandie, lors d’une réunion de Régions de France, le 25 février, sur le salon de l’agriculture. Pire encore, les prévisions financières sont jugées «largement insuffisantes » par Régions de France qui dénonce, pour plusieurs d’entre elles, une baisse de l’ordre de 30 %. L’Occitanie affirme perdre 20 % en passant de 725 millions d’euros dans le CPER actuel à seulement 600 millions d’euros dans les prévisions du prochain contrat. «Pour la culture, la chute va jusqu’à 50 % », s’insurge Florence Brutus, sa vice-présidente en charge de l’aménagement du territoire et des politiques contractuelles. 
À l’instar des autres régions, le Grand Est affirme que la reconduction d’une même enveloppe serait déjà vécue comme un échec. «Sur un territoire de 5,5 millions d’habitants, issu de la fusion de trois régions, et avec le plus grand nombre de communes rurales, le Grand Est a besoin de plus de moyens financiers de l’État pour construire de nouvelles politiques publiques et investir massivement en faveur de la couverture numérique », argumente Franck Leroy. Pour sa part, Florence Brutus évoque de nouveaux besoins dus à une forte croissance démographique de l’Occitanie (250 000 nouveaux habitants). « Il nous faut de nouvelles infrastructures et plus de solidarité entre les territoires », défend-elle. 

Déjà six générations de CPER
Instaurés par la loi du 29 juillet 1982, les premiers contrats de plan État-région ont vu le jour en 1984. Six générations ont déjà existé et les CPER 2021-2027 seront donc la septième. Consacrés initialement à l’aménagement du territoire, ces contrats, qui détaillent les engagements réciproques de l’État et de la Région, se sont étoffés au fil du temps compte tenu de l’accroissement des compétences transférées aux régions. Jusqu’à présent, les priorités étaient fixées par le gouvernement. Pour la génération 2015-2020, elles portaient sur six volets : mobilité multimodale, enseignement supérieur et recherche, transition écologique et énergétique, numérique, innovation et filières, territoires. Côté financements, ils s’élevaient à 13,6 milliards d’euros pour l’État et à 15,2 milliards pour les régions.

 

Un avenant sur le volet « mobilités »

Autre sujet très sensible : le traitement à part des infrastructures de transport, via un avenant applicable en 2023, le temps de consommer les crédits des contrats actuels souffrant de beaucoup de retard de la part de l’État. Le gouvernement veut se laisser deux ans de plus pour remplir ses engagements, sachant que sur ce volet, le taux de réalisation en crédits de paiement n’était que de 26 % fin 2019 et devrait atteindre seulement 39 % fin 2020 ! « Au rythme actuel, on ne peut espérer un achèvement des CPER 2015-2020 que vers… 2026 ! », tacle une étude de la Fédération nationale des travaux publics (FNTP). 
Parallèlement, le gouvernement a signé, le 19 février, les premiers protocoles d’accord sur l’avenir des petites lignes ferroviaires avec les régions Grand Est et Centre-Val de Loire (lire ci-contre). Au menu, trois options : une prise en charge par SNCF Réseau, un cofinancement État/région/ SNCF Réseau ou la gestion directe par la région sur une base volontaire. Le gouvernement souhaite étendre cette méthode aux autres régions. Les engagements financiers précis ne seront, toutefois, spécifiés que « dans les semaines et mois à venir ». Les coûts des travaux nécessaires seront précisés dans des conventions de financement, qui seront signées « pour chaque ligne avant chaque chantier ». Concernant les lignes relevant d’une contractualisation État-Région-SNCF Réseau, « les financements seront identifiés dans le cadre des contrats de Plan-État-Région 2015-2020, dont le volet mobilités est prolongé jusqu’en 2022, puis au travers d’un nouveau contrat qui déclinera les priorités identifiées et financées dans la loi d’orientation des mobilités », a précisé le gouvernement. 
Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires, évoque un « encapsulage » du volet « mobilités » dans les futurs CPER, transmis au ministère des Transports. Mais aucun arbitrage financier n’a été encore fait. «La nouvelle programmation régionale des infrastructures de transports sera construite dans le respect de la trajectoire inscrite dans la loi d’orientation des mobilités », a juste promis le Premier ministre. Inquiètes, les régions se méfient de simples promesses. «Les présidents menacent de ne pas signer les CPER s’ils ne peuvent pas parapher les deux documents au même moment », indique ainsi Régions de France. Pour arranger le tout dans ce contexte inflammable, il est demandé aux régions d’avancer les délais en délibérant sur les CPER dès fin juin prochain. «Disposer d’un projet finalisé à cette date est totalement impossible », rétorque Régions de France. «C’est inacceptable, la démocratie locale est malmenée », s’emporte Florence Brutus. Et de préciser : « Depuis fin mars, les préfets disposent d’un mandat de négociation. Il ne resterait donc que trois mois et ce délai déjà trop court sera encore réduit à la suite des municipales ». Elle dénonce aussi la quasi impossibilité de réunir les collectivités pour leur présenter les projets du CPER les concernant. 
Ce resserrement des délais étonne à moitié sachant que, dès le départ, les services de l’État ont pris du retard pour définir les mandats de négociation et réaliser le fastidieux travail interministériel. C’est seulement fin mars que la concertation a vraiment commencé entre les préfets et les présidents de région. Dans ce contexte tendu, et surtout compte tenu de la crise sanitaire, le gouvernement devrait lâcher du lest en revenant au calendrier initial d’une signature d’ici la fin de 2020 et non cet été. 

Petites lignes : plan d’actions
Le gouvernement a lancé, fin février, son «plan d’actions » pour préserver plus de 9 000 km de petites lignes ferroviaires. L’État a décidé de traiter les dossiers au cas par cas avec les régions, comme il l’a fait dans le cadre des protocoles d’accord signés avec les régions Grand-Est et Centre-Val de Loire en scindant en trois catégories les petites lignes de trains. 
Les lignes «les plus circulées » rejoindront le réseau structurant, financé à 100 % par SNCF réseau, soit un «potentiel national de 
1 500 km ». La majorité des lignes resteront cofinancées par l’État, les régions et SNCF Réseau avec un «horizon contractuel de 12 ans ». « Il sera ainsi possible de fiabiliser et d’accélérer le rythme actuel de régénération » de ces lignes, selon le ministère, soit potentiellement « 6 500 km ». Pour les lignes « les moins circulées » et donc très locales, les régions prendront les travaux à leur charge grâce aux dispositifs nouveaux inscrits dans la loi d’orientation des mobilités dans le but « d’expérimenter des ­solutions innovantes, tels les trains légers », avec « un potentiel national de 1 000 km de lignes ».

Laisser la place à la « différenciation »

Autre geste attendu des élus : une meilleure prise en compte des besoins des territoires dans la négociation des CPER. Cela serait pour le moins logique au moment où Jacqueline Gourault prépare le projet de loi «3D » (décentralisation, différenciation et déconcentration) en mettant sans cesse l’accent sur la différenciation. Exemple en Bretagne : la région a dressé, avec la préfète, un premier bilan de son contrat d’action publique et du pacte d’accessibilité, signés en février 2019 avec Édouard Philippe. La région le juge positif en matière d’infrastructures de transport, de mobilités et de transition numérique. Jacqueline Gourault a annoncé, le 3 février dernier, 90 millions d’euros pour poursuivre le déploiement du réseau à très haut débit, un financement inscrit dans le contrat et le pacte que la région attendait avec impatience. 
Mais l’exemple breton n’est pas généralisé. Le Grand Est a ainsi fait remonter au préfet cinq grandes priorités, issues de sa stratégie territoriale et des remontées de chaque échelon de collectivité : adaptation au changement climatique, compétitivité du territoire, coopération transfrontalière, cohésion sociale et territoriale, gouvernance. «Le prochain CPER doit montrer qu’il y a une volonté de faire vis-à-vis de la population de la part de la région mais aussi de l’État », insiste Franck Leroy. Pour sa part, l’Occitanie souhaiterait « utiliser le CPER pour faire converger les différentes politiques publiques vers un contrat unique, explique Florence Brutus. Cela serait plus simple et plus lisible. »
 

Philippe POTTIÉE-SPERRY

 

L’État et les régions veulent renforcer leur coopération économique
Le 18 décembre dernier s’est tenu, à Paris, le premier Conseil économique État-régions, qui aura lieu trois fois par an. Objectif : donner au gouvernement et aux régions un « cadre d’échanges stratégiques sur les enjeux et les orientations des politiques publiques en matière économique », indique le gouvernement. «Cette volonté conjointe d’un dialogue État-régions permettra de rendre plus lisibles les interventions respectives de l’État et des régions », tout en renforçant leur coordination, explique-t-on chez Régions de France. Ce conseil s’attachera en particulier à donner des impulsions sur la politique industrielle et sur la politique d’innovation. Dans le cadre du Pacte productif pour le plein emploi, l’État et les régions sont convenus « d’identifier les marchés-clés de demain qui appellent une stratégie d’accélération par la mobilisation des soutiens publics », d’« anticiper les besoins de compétences d’ici 2025 » et d’« identifier l’ensemble des leviers pour accroître la compétitivité de nos industries et de nos entreprises », précise le gouvernement. 
État et régions ont ainsi décidé : la mise en place d’un schéma global de coopération sur la détection et l’accompagnement des entreprises fragiles ou en difficulté ; la régionalisation de la gouvernance des pôles de compétitivité, et du dispositif de financement des projets de R&D collaborative ; la signature d’une charte partenariale en matière d’intelligence économique territoriale et de sécurité économique, pour « lutter contre les investisseurs prédateurs », a expliqué Renaud Muselier, président de Régions de France.
Au niveau régional, la constitution de comités régionaux, à l’initiative des régions en lien avec les préfets, contribuera à renforcer la coordination engagée par le Conseil ­économique État-régions.    Éric DELON

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