Le magazine des maires et présidents d'intercommunalité
Maires de France
Interco et territoires
novembre 2019
Transports, mobilité, voirie

La gratuité des transports publics fait débat

Pour certains élus, les transports publics gratuits représentent une avancée sociale et environnementale. Pour d'autres, et pour nombre d'experts, la gratuité est trop coûteuse pour la collectivité et nécessite d'être plus ciblée.

Martine KIS
Illustration
La faiblesse des recettes de billettique peut faciliter le passage à la gratuité, comme à Châteauroux (14 %). Pour autant, le report modal de la voiture vers le bus n'a été que de 1,4 point.

À ce jour, une trentaine de collectivités permettent à leurs habitants de circuler gratuitement sur leur réseau de transport en commun. Un nombre qui pourrait augmenter à l’issue des prochaines élections municipales, car la gratuité des transports publics s’invite progressivement dans les thèmes de campagne. Peu de candidats affirment vouloir l’instaurer d’emblée. Beaucoup se posent la question de son intérêt, de son coût, de son effectivité par rapport aux objectifs annoncés. Au point que le Sénat a mis en place une mission d’information sur la gratuité des transports publics qui a rendu son rapport le 26 septembre (1). 

330 autorités organisatrices des transports
couvrent 25 % du territoire et les 3/4 de la population.

A priori, la gratuité a tout pour plaire. Elle substituerait le libre accès au rapport marchand, certes dans le cadre d’un service public, mettant le «droit au transport » au même niveau que le droit à l’éducation ou à la santé. Elle améliorerait le pouvoir d’achat et la mobilité des plus modestes, réduirait la part modale de la voiture, et donc diminuerait la congestion et la pollution de l’air. Elle participerait à la redynamisation d’un centre-ville plus accessible… Jérôme Baloge, maire de Niort (Deux-Sèvres, 150 000 hab.), raconte des habitants qui se remettent à fréquenter le centre-ville à midi et le week-end, des entreprises qui ne payent plus la moitié de l’abonnement aux transports, des personnes précaires qui prenaient des billets à l’unité pour ne pas débourser un abonnement redevenues mobiles. À Châteauroux (Indre, 44 000 hab.), c’est une entreprise de maroquinerie de luxe qui quitte le rural pour le centre-ville, désormais accessible pour une main-d’œuvre peu mobile et difficile à recruter ; et des personnes âgées qui font des tours de bus pour se rencontrer et une baisse des incivilités car il n’y a plus de fraude. 
Pour autant, y a-t-il vraiment un report modal de l’automobile vers le bus ? Une hausse réelle de fréquentation ? D’emblée, un problème : le peu d’études rigoureuses réalisées sur ce sujet. Ce qui pousse le Sénat à recommander dans son rapport la création d’un observatoire de la tarification des transports. La diversité des situations locales et le manque de données normalisées ne permettent pas de trancher de façon nette. Autre question : s’il faut rendre les transports gratuits, cela signifie-t-il qu’ils sont trop chers ? Charles-Éric Lemaignen, président d’Orléans Métropole, rappelle qu’entre 2005 et 2015, le prix des repas servis dans les cantines a augmenté de 20,8 %, celui de la collecte et du traitement des ordures ménagères de 53 %, pendant que le prix des transports baissait en moyenne de 2,8 %, alors que dans le même temps, l’offre a fortement augmenté. 

Comment financer la gratuité ?

Caractéristique commune aux collectivités ayant choisi la gratuité, les recettes de la billettique couvraient moins de 15 % des coûts de fonctionnement. «Ce n’est pas une fatalité, mais un choix de politique tarifaire laxiste », tranche Marc Perez, responsable du département études générales transport de TTK, cabinet conseil sur la mobilité. 
La gratuité, on le sait, n’existe pas. Si l’usager ne paye pas, ce sera la collectivité. Si la billetterie ne couvrait qu’une faible part des coûts globaux, comme à Châteauroux (14 %), Niort (moins de 10 %) ou Dunkerque (environ 12 %), s’en passer n’est pas un problème. Ce faible taux est d’ailleurs une condition sine qua non pour passer à la gratuité. S’il existe une marge pour augmenter le versement transport (VT), le déficit peut être annulé ou réduit. À Châteauroux, le VT est passé de 0,55 à 0,6 %. Niort n’y a pas touché. À Dunkerque (Nord, 89 000 habitants), le VT était déjà passé de 1,05 à 1,55 %. 
Prudence cependant : «Le versement mobilité, ex-versement transport, n’est pas gravé dans le marbre, alerte Guy Le Bras, délégué général du Gart. Lors des débats sur l’article 2 du projet de loi d’orientation sur les mobilités (LOM), des pressions se sont exercées pour le rogner. Les entreprises accepteront-elles de le verser pour financer la gratuité ? »
Un comité d’experts s’est penché en 2018, à la demande d’Anne Hidalgo, maire de Paris, sur la faisabilité de la gratuité des transports en commun en Île-de-France. Les usagers, y compris la part prise en charge par les employeurs, financent 22 % du coût, soit 2,8 Mds € sur un montant total de 12 Mds €. Comment boucler le financement ? Augmenter le VT « représenterait la destruction de plusieurs milliers d’emplois selon la direction générale du Trésor et une perte de croissance d’environ 4 Mds € », explique Grégoire Marlot, co-rapporteur du groupe d’experts. En outre, le réseau d’Île-de-France, déjà saturé avec environ 400 voyages par an et par habitant, ne pourrait encaisser une hausse de fréquentation. Ce qui signifie, a contrario, que seul un réseau loin de la saturation peut se permettre la gratuité. Ce qui est le cas de ceux qui ont franchi le pas : 20 voyages par an et par habitant à Châteauroux, 60 à Dunkerque. À comparer aux près de 400 voyages à Lyon. Autre piste de financement, « revenir à un taux de TVA de 5,5 % pour les transports de voyageurs », ainsi que le recommande le rapport du Sénat. 

29  communes ou EPCI ont opté pour la gratuité des transports collectifs.
Près de la moitié ­comptent moins de 15 000 habitants.

(Source : «La gratuité totale des transports collectifs : fausse bonne idée ou révolution écologique et sociale des mobilités ?, rapport sénatorial, septembre 2019).

Qui sont les nouveaux voyageurs et quelle est la hausse de la fréquentation ? Les automobilistes abandonnent-ils leur voiture ? « Un bus rempli ne réduit pas le nombre de voitures. Il prend des parts modales au vélo et à la marche », tranche Élodie Trauchessec, chargée des mobilités émergentes au service transports et mobilité de l’Ademe, en accord avec beaucoup d’experts. Une affirmation à laquelle s’oppose Patrice Vergriete, maire de Dunkerque (Nord) : « 48 % des nouveaux déplacements viennent d’usagers de la voiture, 20 % de personnes qui marchent, par exemple des collégiens avec un sac lourd, et 11 % seulement des cyclistes ». Et d’ajouter que les automobilistes convertis au bus découvrent la marche jusqu’aux arrêts. L’exemple de Dunkerque peut-il être généralisé ? Les experts en doutent. À Châteauroux, ville très motorisée, le report modal de la voiture vers le bus n’a été que de 1,4 point, celui de la marche de 2,6 % et du vélo 6,7 %. « Est-il judicieux d’inciter ados et cyclistes à prendre le bus alors que l’on lutte contre la sédentarité ? », s’interroge Élodie Trauchessec. 
Au-delà du report modal, quelle augmentation de fréquentation ? À Châteauroux, 200 % d’augmentation. Mais rien à Vitré (Ille-et-Vilaine, 18 000 hab.), où « la qualité de service est insuffisante », dit Élodie Trauchessec. 

Améliorer la performance des réseaux

De fait, là où la fréquentation a significativement augmenté avec la gratuité, le réseau a été en même temps amélioré, comme à Châteauroux et Dunkerque. Serait-ce la véritable raison de cette augmentation ? « À Orléans, nous n’avons pas baissé les prix, mais investi dans une deuxième ligne de tram. Entre 2011 et 2018, nous avons eu 12 millions de voyageurs en plus, illustre Charles-Éric Lemaignen. Sur la même période, Châteauroux, avec une population 3 à 4 fois inférieure, n’a eu que 1,5 million de voyageurs en plus. À Niort, où l’offre a légèrement baissé, la fréquentation du réseau a très peu augmenté. » À Aubagne (Bouches-du Rhône, 45 500 hab.), avec une nouvelle ligne de tram, et à Niort, la fréquentation est d’environ 55 voyages par an par habitant. Moins que dans des collectivités comparables, où les transports sont payants, tels Angoulême (Charente, 42 000 hab.), Arras (Pas-de-Calais, 41 000 hab.) ou Bourges (Cher, 66 000 hab.), avec environ 90 voyages.
Les experts le soulignent : le facteur principal d’augmentation de la fréquentation est l’amélioration du réseau. «La priorité absolue est l’accès aux transports, pas l’accès gratuit », insiste Charles-Éric Lemaignen. Sans investissement, l’impact de la gratuité s’évanouit. Et qui dit investissement, dit moyens financiers… D’ailleurs, les usagers demandent-ils la gratuité ? Non, répond Guy Le Bras. « Ils veulent des transports performants et efficaces. » Ce qui signifie un réseau dense, aux horaires étendus et fréquents, confortable, sûr… « Les plaintes des usagers ne portent pas sur le coût, mais sur le confort, la cadence, la lenteur… », confirme Élodie Trauchessec. 
Ce débat, même s’il concerne de petites collectivités, est très urbain. « La gratuité est un cadeau pour les riches des grands réseaux urbains », assène Charles-Éric Lemaignen. Quid du reste du territoire ? Comment répondre aux besoins de l’interurbain, là où la mobilisation des gilets jaunes a démarré pour des questions de mobilité ? « Il faut une approche systémique de la mobilité pour améliorer la situation de l’ensemble des territoires, précise Édouard Hénaut, directeur-général France de Transdev. Plus de transport à la demande pour les territoires peu denses, plus de bus à haut niveau de service et de pénétrantes entre les zones périurbaines et les zones denses et plus de tram. » Guillaume Gontard, sénateur de l’Isère, rapporteur de la mission d’information sénatoriale sur la gratuité des transports publics, cite des expériences « en lien avec la gratuité » dans les territoires ruraux et périurbains : autopartage dans une commune de moins de 1 000 habitants, mise à disposition gratuite de vélo à assistance électrique. Soit plus de services à financer sur la durée par les collectivités. Le rapport du Sénat recommande donc d’« intégrer les territoires ruraux et péri-urbains dans la réflexion pour ne pas créer une sensation de rupture et de distorsion entre les territoires ».
Alors, faut-il y renoncer ? Non, surtout si l’on considère que la gratuité peut être ciblée sur des tranches d’âges, des catégories sociales, des jours ou des horaires particuliers. Elle peut aussi être un élément d’une tarification sociale. La tarification même peut être plus « généreuse », comme en Allemagne, selon Marc Perez : « À Karlsruhe, par exemple, après 19 heures, un abonnement peut être utilisé par une famille de cinq personnes. Ce n’est pas la gratuité mais un encouragement à utiliser les transports publics plutôt que la voiture. » « Le ciblage des personnes que l’on estime devoir aider est par excellence une décision de l’autorité publique », conclut Grégoire Marlot. 


(1)    Le rapport est disponible sur www.senat.fr (rubrique Travaux parlementaires/Rapport d’information).


Une trentaine de réseaux gratuits
Une trentaine de villes françaises proposent un transport totalement gratuit. La plupart d’entre elles comptent moins de 40 000 habitants, avec un réseau de transport réduit (1). Bernay (Eure, 10 400 habitants) dispose de 2 lignes et de 2 bus. Neuves-Maisons (Moselle, 29 000 habitants) de 5 lignes et 16 bus mais avec une fréquence d’1h30 sur les lignes principales.  Caractéristiques de ces communes : 
de très faibles recettes billettiques, loin de couvrir les coûts avant la ­gratuité. 3,9 % des coûts à Neuves-­Maisons, 8,5 % à Bernay. La collectivité la plus importante à proposer la ­gratuité, la communauté urbaine de ­Dunkerque (198 000 habitants, Nord), avec 17 lignes, avait un taux de couverture de 8,9 % avant la gratuité. 

(1)    Données de l’Observatoire des villes du transport gratuit www.obs-transport-gratuit.fr


Cluses met fin à la gratuité
Le réseau, gratuit, de la commune de Cluses (74) était très peu utilisé. En 2014, lors d’un renouvellement de marché par la communauté de communes (CC) de Cluses-Arves-Montagne, des synergies apparaissent entre les réseaux urbains, régionaux et départementaux du territoire. Les doublons sont supprimés, le réseau rationalisé. Les contributions des collectivités territoriales et les recettes commerciales permettent de couvrir les coûts. Et il est mis fin à la gratuité à Cluses. « C’est une question de principe. Tout service doit être payant », estime ­Gilbert Catala, président de la CC. La fréquentation ­augmente, «même en heures creuses », et les recettes passent, en 4 ans, de 100 000 € à 1 M€. De quoi continuer à améliorer le réseau sans versement transport. «Les entreprises étaient contre. Mais elles voient que le versement mobilité concerne aussi les cheminements doux, le covoiturage, des passerelles… », souligne l’élu.

 

Témoignage
Patrice Vergriete, maire de Dunkerque (59)
« J’AI VOULU RENDRE DU POUVOIR D’ACHAT À LA POPULATION »
« Dunkerque, ville reconstruite pour la voiture après la Deuxième Guerre mondiale, a un profil type pour la gratuité du transport public. Avec toujours plus de voitures, nous avons la pollution de l’air, l’exclusion sociale des personnes non motorisées, toujours plus d’occupation foncière avec le quart de la surface du centre-ville en parking. Pour changer cela, il faut un choc psychologique. Le tram en aurait été un, mais il aurait été très cher. La gratuité est mieux. J’ai voulu rendre du pouvoir d’achat à la population. La baisse de la taxe foncière profite aux propriétaires aisés. Aux jeunes, aux familles, je rends le ticket de bus ! C’est mieux qu’une tarification solidaire que les ayants droit n’utilisaient pas.
Le report modal est une solution au problème foncier et à la pollution de l’air. Le transport en commun est un lieu de mixité sociale, de convivialité. 
La billettique ne représentait que 4,5 M€ par an, 1 % du budget global de l’agglomération. C’est absorbable. Le versement transport avait été augmenté par mon prédécesseur et j’ai annulé un projet d’Arena. Le budget dépense-recette est équilibré aujourd’hui. La fréquentation a progressé de 80 % en semaine, avec 48 % de nouveaux déplacements venant d’automobilistes et seulement 11 % de cyclistes. 84 % des usagers disent qu’ils viennent pour la gratuité, 35 % pour l’amélioration du réseau. »
 

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