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Maires de France
Interco et territoires
juillet 2019
Environnement

Communes forestières-État : les raisons de la discorde

Tandis que les relations avec l'ONF restent tendues et que l'État annonce une réforme, les élus veulent préserver le service public forestier.

Sarah FINGER
Illustration
© Leonid Andronov/AdobeStock
La FNCOFOR souhaite notamment la création d'un service public forestier national, à l'écoute des élus locaux.
La coupe est pleine : tel est, à peine caricaturé, le message que les élus forestiers souhaitent faire passer, dans la foulée de leur congrès national qui s’est tenu les 6 et 7 juin, à Épinal (88). Ce congrès était celui de la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR), laquelle compte 6 000 collectivités adhérentes (communes propriétaires de forêts, syndicats de gestion forestière, intercommunalités, départements ou régions). Les participants ont d’abord rappelé le rôle central des élus dans la politique forestière territoriale. Ainsi, pour Dominique Jarlier, président de la FNCOFOR, « le maire d’une commune forestière est à la fois propriétaire, aménageur et prescripteur afin de valoriser cette ressource ». Mais les élus ont aussi témoigné de leur agacement face à une nouvelle mesure souhaitée par le gouvernement et qui pourrait, selon eux, gravement affecter leurs comptes. « C’est la goutte d’eau qui a fait déborder le vase », résume la sénatrice Anne-Catherine Loisier, auteure d’un rapport consacré aux forêts françaises.

L’encaissement des recettes 

Cette mesure, qui devait entrer en application le 1er juillet 2019, la voici : jusqu’ici, les communes forestières encaissaient directement, via les services de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), les produits des ventes de bois des forêts communales. Or, le gouvernement souhaitait que l’Office national des forêts (ONF) le fasse à la place de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). La FNCOFOR a fait valoir que le contrat État-ONF-communes forestières 2016-2020 prévoyait d’engager des discussions pour examiner la faisabilité de cette mesure, et qu’il n’a jamais été question qu’elle soit mise en œuvre sans son accord. Le conseil d’administration de la FNCOFOR a donc voté contre, et le bureau fédéral a appelé les communes à prendre une délibération (à adresser à leur préfet, au ministère de l’Agriculture et à Matignon) contre cette mesure. 
Les élus forestiers estimaient en effet que ce dispositif pouvait affecter leur trésorerie en retardant le versement des recettes de bois. « Les ventes de bois peuvent représenter un tiers du budget, parfois même davantage pour certaines communes très boisées qui n’ont souvent pas beaucoup d’autres recettes pour équilibrer leur budget », explique Dominique Jarlier, maire de Rochefort-Montagne (63). De plus, selon les élus forestiers, l’encaissement des recettes des ventes de bois par l’ONF contrevient à la libre administration des communes. « Cette mesure n’aurait pas réglé les problèmes de l’ONF », regrette Pierre Grandadam, président de l’Association des communes forestières d’Alsace et maire de Plaine (67). « Avec cette décision, les communes se retrouvaient privées de l’accès direct à leur patrimoine. »
Le 26 juin, le Premier ministre annonçait que le projet était retiré. Toutefois, les communes qui en feront la demande pourront expérimenter cette procédure.
La question de la gouvernance partagée occupe une place importante dans cet épineux dossier. Gestionnaire unique des forêts, l’ONF cristallise en effet la colère de nombreux maires, même s’ils reconnaissent les qualités de ce service public, parfois l’un des derniers en milieu rural. « Nous travaillons en permanence avec l’ONF, rappelle Dominique Jarlier. Mais progressivement, l’ONF s’est comporté comme un propriétaire dans les forêts des collectivités, par les prescriptions de travaux, en matière de sylviculture ou d’aménagement… » Pour le président de la ­FNCOFOR, le maire n’est « pas assez associé à la gouvernance », il n’est plus « maître chez lui ».
Un avis partagé par Daniel Perrin, le maire de Mouthe (1 100 hab., Doubs) : « Nous sommes informés toujours tardivement des dates ou des conditions des ventes de nos bois. Bien que le conseil municipal valide les propositions de coupes faites par l’ONF et qu’il conserve des possibilités d’ajustement, les élus ne sont pas associés au processus jusqu’à son terme », regrette-t-il. 
Au-delà de l’ONF, les élus pointent du doigt leurs relations avec l’État, dont ils attendent un positionnement clair. C’est dans ce contexte que les conclusions d’une mission interministérielle d’évaluation du contrat d’objectifs et de performance 2016-2020 ont été rendues publiques le 27 juin par le gouvernement. Dans un communiqué, le ministère de l’Agriculture souligne que 
« ce rapport confirme le bien-fondé du régime forestier » et s’engage « à conserver l’unité de gestion des forêts publiques, domaniales et communales, par un opérateur unique, l’ONF ». L’État assure que dans le cadre de la préparation du prochain contrat de l’ONF, «le modèle de l’ONF sera adapté, notamment afin de mieux répondre aux attentes des collectivités forestières, en leur assurant une information complète et la transparence sur les coûts de gestion. Un plan de transformation sera engagé, sur cinq ans, afin d’améliorer la performance de l’établissement », et sa gouvernance. Le gouvernement explique que «la continuité des activités concurrentielles de travaux et services sera assurée dans le cadre d’une filiale » pour améliorer la transparence financière. Les relations entre l’ONF, les communes et l’État
« seront redéfinies : un versement compensateur, qui finance la gestion des forêts communales par l’ONF, sera conservé et le financement de la gestion des forêts domaniales et des missions d’intérêt général sera clarifié afin de doter l’office d’un cadre d’action stable et prévisible ».
Les problèmes financiers récurrents de l’ONF et la fragilité de son modèle économique sont en effet au cœur des inquiétudes des élus forestiers. Selon le rapport d’Anne-Catherine Loisier, l’ONF flirte avec les 400 Me d’endettement cumulé. « Autrefois, l’ONF était largement financé par les ventes de bois qui lui procuraient des ressources importantes, raconte Pierre Grandadam. Mais l’accroissement des charges et la baisse du prix du bois ont créé un effet ciseau. De fait, l’ONF se trouve aujourd’hui coincé dans une situation malsaine. Or, si l’ONF se porte mal, nous ne pouvons pas aller bien. » Pourtant, les communes forestières rappellent qu’elles contribuent amplement à la gestion de leurs territoires. Au-delà des frais de garderie, qui atteignent 10 à 12 % des recettes issues des forêts, les communes doivent en effet payer chaque année à l’ONF une taxe de 2 € par hectare géré, pour toute forêt ou espace relevant du régime forestier. « C’est lourd pour les communes qui ont peu de recettes et possèdent 5 000 ha de forêts non productives », commente Dominique Jarlier. 
En outre, les difficultés financières de l’ONF s’accompagnent d’une compression de ses effectifs qui n’est pas sans poser de problème. D’autant, comme le souligne Pierre Grandadam, que les agents forestiers ont vu le champ de leurs missions s’élargir : « L’État ne peut pas constamment demander des efforts à l’ONF sans l’aider. Il faut doter l’ONF de nouveaux moyens. Je ne veux pas croire que l’État laisse tomber la forêt. »

Les propositions des élus

Afin d’ouvrir la discussion avec tous les acteurs, la FNCOFOR a adopté un «Manifeste pour la refonte de la gestion forestière » (lire p. 31). La Fédération souligne l’urgence de «sauver le régime forestier », socle d’une gestion durable, et prône une gouvernance partagée ainsi qu’une gestion multifonctionnelle de l’ensemble des forêts publiques. 
Malgré les critiques envers l’ONF, les communes l’assurent : personne ne souhaite la disparition de ce gestionnaire, ni la privatisation de la gestion des forêts communales. Mais davantage de souplesse est requise : les 11 000 communes forestières de France sont en effet confrontées à des situations très variables, selon l’étendue et le profil de leurs territoires forestiers. « Or, les réponses de notre gestionnaire ne sont pas en adéquation avec ces situations spécifiques, elles ne s’adaptent pas aux cas particuliers, regrette Dominique Jarlier. Parfois, l’engagement réciproque doit prendre le pas sur la règle. »
La Fédération entend aussi préserver la liberté de choisir l’échelle pertinente pour regrouper la gestion de forêts. «Chacun est jaloux de son patrimoine forestier et souhaite le gérer à sa guise. C’est quelque chose de précieux que l’on reçoit et que l’on veut transmettre, témoigne Pierre Grandadam. Dans ma commune, à Plaine, nos 380 ha de forêt communale génèrent un chiffre d’affaires annuel de 220 000 € et un bénéfice d’environ 30 000 €. Pour plus de clarté, j’ai choisi d’établir un budget spécifique. Ce choix permet de mieux montrer sur la durée que nous n’avons pas profité de la forêt mais, au contraire, que nous avons renforcé ce patrimoine. »
Bois énergie, bois construction… Pour les élus forestiers, demain se dessine aussi en matière économique. «La filière matériau bois constitue un vrai outil de développement du territoire, un réel enjeu politique pour un élu », analyse la sénatrice Anne-Catherine Loisier. Présidente de l’Association des communes forestières de Côte-d’Or, elle rappelle qu’« un ha de forêt rapporte environ 100 € par an en ventes de bois mais 970 € à la collectivité en “externalités positives” : cueillette, chasse, stockage de carbone, pureté de l’eau, protection des habitats, biodiversité… »
À Mouthe, la forêt communale occupe plus de 10 % du territoire, soit 420 ha sur les 4 000 que compte la commune. Le maire, Daniel Perrin, explique que «la recette nette du budget annexe “bois” s’établit en moyenne à 80 ou 100 000 €, ce qui est important pour Mouthe dont le budget de fonctionnement s’élève à environ 1,5 M€. » Mais au-delà des recettes directes, les forêts «sont une richesse considérable. Ici, dans le Jura, elles marquent le paysage, notre identité, notre culture ».
Les enjeux et leur perception diffèrent selon les régions et les situations, notamment la proximité ou non d’une agglomération : forêts de production, espace récréatif, les espaces boisés revêtent aussi un rôle social, comme en Île-de-France. Et partout, la forêt s’impose comme un acteur environnemental majeur, que ce soit dans le captage du CO2, la qualité de l’eau ou la préservation de la biodiversité. «Le réchauffement climatique peut avoir un effet sur le peuplement forestier, comme dans notre région, où des parasites sont apparus et où l’on peut légitimement s’inquiéter pour nos sapins et nos épicéas, analyse Daniel Perrin. Nous faisons tout pour assurer la pérennité de la forêt mais quels moyens avons-nous pour lutter contre le changement climatique ? » 

Un tiers du territoire
La forêt française métropolitaine gagne du terrain. Selon l’inventaire forestier 2017 de l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), sa superficie ­augmente de 0,7 % par an depuis 1985. De 14,1 millions d’hectares en 1985, la métropole compte aujourd’hui 17 millions d’hectares de forêt, soit 31 % du territoire.
Les forêts publiques représentent 25 % de la surface forestière nationale, mais fournissent jusqu’à 40 % des bois mis sur le marché.
La forêt publique est divisée en forêts domaniales (1,5 million d’hectares) et en forêts des collectivités, majoritairement des communes 
(2,7 millions d’hectares).
L’exploitation des forêts génère environ 25 Me de recettes par an pour les communes. (Source : ONF).
Sauver le régime forestier
À l’occasion de leur congrès national, les 6 et 7 juin à Épinal, les communes forestières ont adopté un manifeste (1) pour « refonder la gestion de la forêt française » qui réaffirme quatre grands principes :
• Le maintien et le renforcement du régime forestier dans une logique de gestion sur le long terme.
• La nécessité pour l’État de structurer un service public forestier national fort, à l’écoute des territoires, encadrant l’élaboration des documents de gestion forestière durable et contrôlant leur mise en œuvre.
• Une séparation totale entre des missions de service public et les activités concurrentielles de l’ONF, avec des personnels et des structures différenciés.
• La nécessité de construire une véritable gouvernance partagée entre l’État, son ­service public forestier et les élus, en redonnant leurs prérogatives légitimes aux élus propriétaires, aménageurs du territoire, prescripteurs, responsables de la sécurité.
(1)    www.fncofor.fr

3 questions à
Anne-Catherine Loisier,   
sénatrice de Côte-d’Or, présidente du groupe «forêt-filière bois » du Sénat
« Nous sommes au bord du précipice »
Vous avez présenté, le 12 juin, devant la commission des affaires économiques du Sénat, un rapport sur l’ONF et les forêts françaises (1). Quels sont ses constats ?
La situation est critique. Nous sommes au bord du précipice. Le plafond d’endettement de l’ONF est atteint, la crispation entre élus et ONF est réelle, les maires se sentent dépossédés de leurs forêts… Au sein des communes forestières, le mécontentement croît. Au Sénat, nous avons donc trouvé important de nous ressaisir du sujet.
Quel est, selon vous, le premier chantier à mener ?
Il faut que l’État redéfinisse les missions assignées à l’ONF et revoit son périmètre d’action. L’ONF doit assurer un nombre croissant de missions mais n’est plus en capacité d’assurer ses dépenses. Les coupes de bois ne suffisent plus. De nombreux agents de l’ONF sont déboussolés, on leur demande parfois de ­couper toujours plus de bois, leur métier a changé... Nous avons besoin de l’ONF, c’est un grand service public. Mais il faut arrêter de se contenter de pansements.
Quelle place les élus locaux doivent-ils occuper ?
Avec les lois de décentralisation, les élus ont davantage découvert leur ressource forestière. On a vu apparaître des zones thématiques, des stratégies de développement autour des scieries, des chaufferies... Mais pour s’appuyer sur ces dynamiques locales, il faut décentraliser les méthodes de gestion de l’ONF, donner plus de responsabilité aux agents locaux. Il est devenu essentiel que se mette en place une gestion plus étroite entre les élus et l’ONF afin d’établir de vraies stratégies, comme, par exemple, imaginer une approche par massifs.
Propos recueillis par S. F.
(1) www.senat.fr/presse/cp20190613b.html

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Cet article a été publié dans l'édition :

n°370 - Juillet/Août 2019
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