Commande publique. L'essentiel de la réforme des CCAG

Les cahiers des clauses administratives générales (CCAG) sont des documents facultatifs mais incontournables au service d’un achat public performant. Ils sont, avec les cahiers des clauses techniques générales (CCTG), des documents généraux auxquels les acheteurs peuvent se référer pour définir les clauses d’exécution de leurs marchés publics. Ce sont des documents contractuels applicables aux marchés publics qui y font explicitement référence, étant entendu que le marché peut lui même y déroger dans le cahier des clauses administratives particulières (CCAP). Ils déterminent les droits et obligations des cocontractants sur toute la vie du contrat : délais d’exécution, sous-traitance, garanties et assurances, prix et paiement, prestations supplémentaires, pénalités, admission et réception, résiliation, ajournement et règlement des différends, etc. Ils sont approuvés par arrêté ministériel. Leur application est facultative « mais ils sont massivement utilisés par les acheteurs publics, constate Mélodie Bianco Beneitez, conseillère technique commande publique à l’AMF. Ils sont très utiles notamment pour la procédure de passation sans publicité ni mise en concurrence préalables, appelée technique des trois devis (en dessous de 40 000 € HT pour les fournitures et services et 100 000 € HT pour les marchés de travaux), pour laquelle, dans la plupart des cas, un cahier des charges n’a pas été rédigé par l’acheteur public. »  
 

I - Les objectifs de la réforme

Plus de dix ans après l’entrée en vigueur des cinq CCAG de 2009, il était devenu indispensable de les réformer. Sur le papier, les enjeux étaient de les actualiser pour tenir compte des évolutions du droit de la commande publique, de les adapter aux prestations de maîtrise d’œuvre, de rééquilibrer les relations contractuelles, notamment pour garantir un meilleur accès des PME à la commande publique, de les moderniser afin qu’ils deviennent des outils au service des grands enjeux actuels (développement durable, dématérialisation, etc.) et, enfin, de tirer les enseignements de difficultés rencontrées dans l’exécution des marchés durant la crise sanitaire.  
 

 

II - Période transitoire

La révision a été le fruit d’un important chantier de concertation avec les parties prenantes, auquel l’AMF a activement participé. Le processus a duré dix-huit mois. Il a abouti à l’approbation de six CCAG (dont un nouveau, le CCAG-MOE, applicable aux marchés de maîtrise d’œuvre), publiés le 1^er avril 2021. À noter : les CCAG, dans leur version de 2009, pourront être utilisés par les acheteurs jusqu’au 30 septembre 2021. Pendant cette période transitoire, en l’absence de précision expresse dans les documents particuliers du marché sur la version à laquelle le marché fait référence, l’ancienne version de 2009 s’applique par défaut.  
 

III - Focus sur quelques éléments clés

• Création d’un sixième CCAG. Le nouveau CCAG-MOE est la grande nouveauté. Jusqu’à présent, les marchés de maîtrise d’œuvre faisaient référence au CCAG-PI (CCAG-Prestations intellectuelles) de 2009. Compte tenu du caractère général de celui-ci, de sa vocation à s’appliquer à des prestations très diverses et de la spécificité des marchés de maîtrise d’œuvre, les acheteurs étaient contraints d’y déroger de façon massive ou de rédiger un cahier des charges spécifique complet. La création d’un CCAG consacré à ces marchés était unanimement réclamée par les acteurs de la construction. Tout en reprenant de nombreuses dispositions des nouveaux CCAG-Travaux et CCAG-FCS, le CCAG-MOE vient préciser certains éléments. Par exemple, sur les assurances : l’acheteur précise au sein de son document de consultation des entreprises (DCE) les assurances facultatives qu’il a lui-même contractées pour l’opération. On notera que la plupart des acheteurs ne connaissent pas bien les assurances liées aux travaux et les garanties couvertes par leur contrat d’assurance. Sur la détermination des prix, un commentaire a été rajouté relatif au caractère prévisionnel des prix et le passage des prix provisoires aux prix définitifs. Diverses autres précisions sont apportées, par exemple sur le rappel de l’obligation du maître d’œuvre d’établir le décompte général, les seuils de tolérance, le départ des délais d’exécution en fonction des missions, les pénalités, les droits du maître d’ouvrage et des tiers désignés dans le marché, le règlement des différends, etc.

• Insertion. Plusieurs volets majeurs des CCAG ont été aussi largement améliorés, notamment la question de l’insertion : un point important, très peu présent jusque-là. Par exemple, dans le CCAG-Travaux, l’article 20 concerne la clause d’insertion sociale et environnementale (très complet sur le volet insertion, plus léger sur l’environnement), avec un ajout de pénalités en cas de non-respect des obligations d’insertion. Les acheteurs devront donc piocher la solution envisagée et l’indiquer dans leur CCAP.

• Dématérialisation. Les CCAG n’étaient pas du tout « 2.0 » jusqu’à présent. La dématérialisation des échanges n’était pas une thématique d’actualité en 2009. Des ajouts majeurs ont été faits en la matière. Par exemple, sur le règlement général sur la protection des données, les modalités de notification électronique des décisions, le recours à une plateforme, etc.

• Avances. Parmi les modifications importantes, on peut citer une quasi généralisation des avances dans les nouveaux CCAG, « qui n’était pas, du point de vue de l’AMF, forcément nécessaire, car on perd un peu de vue que les CCAG sont un document pour les acheteurs, pas pour les entreprises », souligne Mélodie Bianco Beneitez. L’objectif retenu par l’État étant, en l’occurrence, de donner plus de possibilités aux PME d’accéder à la commande publique.

• Pénalités. Même analyse pour les changements sur les plafonds des pénalités. Par exemple, dans le CCAG-FCS, le montant des pénalités ne peut excéder 10 % du montant total du marché et il y a exonération en dessous de 1 000 €. C’est typiquement l’un des sujets sur lesquels les commentaires de l’AMF n’ont pas été pris en compte : le plafonnement est resté.

• Circonstances imprévisibles. De nouvelles dispositions concernent également, pour le CCAG-Travaux, l’interruption des travaux pour des événements extérieurs. Sur ce dernier sujet, les observations de l’AMF ont été retenues : les surcoûts, dans la première version, étaient à prendre en charge par le maître d’ouvrage. De même, dans le CCAG-FCS, s’agissant des circonstances exceptionnelles, les observations de l’AMF ont été prises en compte. Une coordination est nécessaire entre l’acheteur et le titulaire afin de déterminer les modalités de partage des surcoûts.