Analyse - Restauration collective : ce que prévoit la loi Egalim
Des mesures de la loi du 30 octobre 2018 sont entrées en vigueur en 2020. D'autres échéances se rapprochent, notamment en janvier 2022.
1 Depuis le 1er janvier 2020 : information, fin des ustensiles en plastique et gestion des excédents alimentaires
• Dispositions relatives à l’information des usagers. Depuis le 1er janvier 2020, les usagers des restaurants collectifs doivent être informés, une fois par an, par voie d’affichage et par communication électronique, de la part des produits de qualité et durables entrant dans la composition des repas, et des démarches entreprises pour développer l’acquisition de produits issus du commerce équitable.
Une autre obligation de la loi Egalim concernant l’information nutritionnelle est entrée en vigueur dès promulgation de cette loi (1/11/2018) : les gestionnaires des services de restauration collective scolaire et universitaire, et des établissements d’accueil d’enfants de moins de 6 ans, sont tenus d’informer et de consulter régulièrement, dans chaque établissement, et par tous moyens utiles, les usagers sur le respect de la qualité alimentaire et nutritionnelle des repas servis.
• Interdiction des ustensiles en plastique. La loi Egalim a étendu, depuis le 1er janvier 2020, la liste des ustensiles en matière plastique à usage unique dont la mise à disposition est interdite dans les cantines. En plus des gobelets et assiettes en plastique, déjà bannis, sont donc entrées en vigueur de nouvelles restrictions concernant les pailles, couverts, piques à viande, couvercles à verre jetables, plateaux-repas, pots à glace, saladiers, boîtes et touillettes pour boisson. De plus, la loi a prohibé, à la même échéance, l’utilisation de bouteilles d’eau plate en plastique dans les services de restauration scolaire, sauf territoires non desservis par un réseau d’eau potable, ou restriction de consommation décidée par le préfet.
• Excédents alimentaires. La loi a étendu, depuis le 1er janvier 2020, à la restauration collective l’interdiction de rendre impropres à la consommation les excédents alimentaires encore consommables.
2 Depuis le 22 octobre 2020 : lutte contre le gaspillage
• Diagnostic et actions. L’ordonnance du 21 octobre 2019 a étendu à tous les opérateurs de la restauration collective l’obligation de mettre en place une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire. Elle a laissé jusqu’au 22 octobre 2020 aux opérateurs qui n’étaient pas déjà engagés dans cette voie pour réaliser un diagnostic préalable à la mise en place de la démarche, incluant l’approvisionnement durable.
• Dons. L’ordonnance incluait aussi des dispositions relatives aux dons aux associations, imposant en particulier aux opérateurs de restauration collective préparant plus de 3 000 repas par jour de signer une convention de dons avec une association habilitée dans un délai d’un an, donc à échéance du 22 octobre 2020.
3 Au 1er novembre 2021 : fin des expérimentations engagées en 2019
La loi avait organisé deux expérimentations, démarrées respectivement en avril et novembre 2019. La première, facultative, concernait l’affichage de la nature des produits entrant dans la composition des menus. Les conditions de mise en œuvre de cette expérimentation ont été fixées par le décret n° 2019-325 du 15 avril 2019.
La seconde expérimentation, obligatoire, portait sur la mise en place d’un menu végétarien en restauration scolaire au moins une fois par semaine. Celle-ci doit faire l’objet d’une évaluation, notamment de son impact sur le gaspillage alimentaire, les taux de fréquentation, le coût des repas. Cette évaluation devra être transmise au Parlement six mois avant son terme (donc avant l’été 2021).
Le groupe de travail «nutrition » du Conseil national de la restauration collective a élaboré un guide donnant le cadre juridique et des recommandations de fréquences de menus végétariens par catégorie d’aliment, ainsi qu’un livret de recettes. À terme, un guide sur la composition nutritionnelle des repas intégrant le menu végétarien sera rédigé pour l’été 2021, nécessitant ensuite la révision de l’arrêté du 30 septembre 2011 relatif à la qualité nutritionnelle des repas servis en restauration scolaire d’ici la fin 2021.
Dans l’attente de l’éventuelle décision de pérennisation, voire de renforcement, des obligations relatives à ces menus, la loi impose d’ores-et-déjà aux gestionnaires des restaurants collectifs publics servant plus de 200 couverts par jour en moyenne sur l’année de présenter un plan pluriannuel de diversification des protéines, en incluant des alternatives à base de protéines végétales dans les repas (un guide est en cours de préparation).
4 Au 1er janvier 2022 : produits entrant dans la composition des repas
• Des objectifs chiffrés mais pas de sanction. L’une des mesures phares de la loi Egalim est l’obligation, au plus tard le 1er janvier 2022, que les repas servis dans les restaurants collectifs publics et privés hors entreprises soient constitués d’au moins 50 % de produits issus de filières durables et de qualité en valeur HT d’achats par année civile. Il s’agit de produits issus de l’agriculture biologique, ceux bénéficiant de divers labels de qualité (un décret du 23 avril 2019 est venu préciser les labels et les certifications pouvant être utilisés dans le cadre du décompte de cet objectif qualitatif), et ceux «acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie » (notion qui a fait l’objet d’une étude de l’Ademe, mais il reste à définir le cadre de calcul de ces externalités).
Sur les 50 % de produits issus de filières durables et de qualité, les produits issus de l’agriculture biologique ou provenant d’exploitations en conversion devront représenter au moins 20 %. De plus, la loi prévoit que les gestionnaires devront développer l’acquisition de produits issus du commerce équitable (sans fixation de seuils) et l’acquisition de produits dans le cadre des projets alimentaires territoriaux.
La loi Egalim n’a pas formulé de sanction pour non atteinte de ces seuils de 50 et 20 %.
• Dispositions connexes. La loi Egalim formule plusieurs autres objectifs et exigences destinés à venir en appui à cette ambition d’intégrer un pourcentage de produits durables et de qualité dans la restauration collective. Ainsi, pour répondre au surplus de demande, l’article 45 de la loi a fixé un seuil de 15 % de surface agricole utile en bio à atteindre au 31 décembre 2022 (contre 6,5 % en 2017). L’article 24 a prévu la création, au niveau régional, d’une instance de concertation sur l’approvisionnement de la restauration collective publique, dont la mission sera de faciliter l’émergence des filières et l’atteinte des seuils. Enfin, l’article 24 a prévu la mise à la disposition des gestionnaires «d’outils d’aide à la décision, à la structuration des filières d’approvisionnement sur leurs territoires, à la formulation des marchés publics, à la formation des personnels ».
Ce travail d’accompagnement des acteurs de la restauration a été initié et différents chantiers ont abouti (menus végétariens) ou sont en cours (bouquet de ressources numériques, formations avec le CNFPT, guides pour la rédaction des marchés publics, etc.).
• Plan de relance. Dans le cadre du plan de relance, des mesures sont fléchées sur l’alimentation. Ont ainsi été annoncées : une aide aux petites communes pour favoriser une alimentation saine, sûre, durable, de qualité et locale dans les cantines (50 M€), visant notamment à les aider à se préparer à respecter les seuils qualitatifs, et une aide au renforcement des projets alimentaires territoriaux (PAT) (80 M€).
5 Au 1er janvier 2025 : Interdiction des contenants alimentaires en plastique
Au 1er janvier 2025 (ou 2028 pour les collectivités de moins de 2 000 habitants), les contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en plastique seront bannis de la restauration collective scolaire et universitaire et des cantines des établissements d’accueil d’enfants de moins de 6 ans.
L’article 25 de la loi Egalim imposait la remise d’un rapport au Parlement au 1er septembre 2019 évaluant, par catégorie et taille d’établissement, les incidences budgétaires de la mise en œuvre des mesures concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective et le reste à charge éventuel pour les usagers de ces établissements. Il devait inclure, le cas échéant, des propositions pour compenser ces impacts. Le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) a bien fourni ce rapport. Mais, au regard du manque de données agrégées sur les coûts, il traite plus d’éléments de méthode : enjeu de la certification environnementale, champs d’économies pouvant compenser partiellement les surcoûts, etc.
L’AMF est très favorable aux dispositions encourageant un approvisionnement de qualité et local, mais celles-ci doivent tenir compte des contraintes pesant sur les collectivités gestionnaires de cantines (notamment celles imposées par le Code des marchés publics) et de la singularité des contextes locaux. Pour ces raisons, l’AMF s’est toujours opposée à des logiques de seuils obligatoires et indifférenciés, ne tenant pas compte de la capacité réelle des territoires et des filières à répondre à la demande. L’AMF avait proposé, lors des débats sur la loi Egalim, des amendements visant à concilier les objectifs, qu’elle partage avec le gouvernement, avec les contraintes auxquelles sont soumises les collectivités (elle demandait, au moins, une modulation des taux en fonction des capacités locales de production). Ces propositions n’ont pas été retenues. La difficulté d’aller vers ces seuils, pour certains services en tout cas, reste entière.
Pour évaluer de manière objective la situation, l’AMF a engagé une enquête sur les cantines scolaires, visant notamment à mesurer les capacités et les difficultés des communes et intercommunalités à respecter les nouvelles exigences. Les résultats seront présentés d’ici à la fin 2020.
Lire également le Vade-mecum Encourager l’approvisionnement local (AMF-ADF-Régions de France), www.amf.asso.fr, réf. BW14640.
• Décret n° 2019-351 du 23 avril 2019 relatif à la composition des repas servis dans les restaurants collectifs.
• Ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire.
• Guide Expérimentation du menu végétarien en restauration collective, juillet 2020. www.amf.asso.fr (réf. CW40249).