Urbanisme : l'exercice des compétences au sein du bloc local
PLU, autorisation d'urbanisme, opération d'aménagement, fiscalité, droit de préemption..., Maires de France rappelle les principales dispositions.
1 La compétence PLU
Le PLU, outil fondamental d’aménagement de l’espace sur un territoire, est élaboré à l’initiative de la commune ou de l’EPCI compétent. La loi du 24 mars 2014, dite «ALUR », a conforté la compétence de plein droit des EPCI en matière d’élaboration des documents d’urbanisme déjà en place dans les métropoles et les communautés urbaines. Elle prévoit que les communautés de communes et d’agglomération deviennent compétentes de plein droit en matière de PLU au 1er janvier 2021. Toutefois, elle a instauré une possibilité pour les communes membres de l’EPCI de s’opposer à ce transfert automatique par délibération. C’est le fameux principe de la minorité de blocage. Il faut pour cela qu’au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s’y opposent dans les trois mois précédants cette date.
Compte tenu du bouleversement du calendrier de 2020, au regard du covid-19, de l’installation tardive des exécutifs municipaux et des décisions qu’ils doivent prendre dans les trois mois suivants leur entrée en fonction, le délai pour faire jouer le mécanisme de minorité de blocage au regard du transfert de la compétence PLU s’avère très serré. L’AMF soutient les demandes qui s’expriment en faveur d’un report de l’échéance d’au moins six mois (juillet 2021), pour laisser aux nouveaux exécutifs le temps de s’organiser sereinement sur le sujet.
À noter : lorsque la compétence PLU est transférée à l’EPCI, celui-ci est maître d’ouvrage pour les évolutions des documents d’urbanisme communaux jusqu’à ce que l’élaboration du PLUi s’impose. La loi du 27 décembre 2019, dite « engagement et proximité », a cependant redonné certaines prérogatives aux communes (1).
En cas d’avis défavorable émis par l’une des communes membres de l’EPCI sur les orientations et dispositions du projet de PLUi qui la concerne, le projet doit être de nouveau débattu par le conseil communautaire. L’EPCI est aussi obligé de tenir compte de l’avis de la ou des communes concernées par l’élaboration d’un plan de secteur avant l’approbation du PLUi.
Sur la procédure de modification simplifiée d’un PLUi existant, la loi donne au maire d’une commune membre la possibilité de l’initier, si elle ne concerne que le territoire de cette commune.
2 La délivrance des autorisations d’urbanisme
Il existe différents types d’autorisations selon l’importance et la nature du projet de construction (permis de construire, d’aménager, de démolir) et un régime déclaratif pour les projets les plus modestes. Le Guide du maire (chapitre 9), rédigé par l’AMF (2), rappelle les fondamentaux en la matière.
La délivrance de ces autorisations relève, dans l’immense majorité des cas, de la responsabilité du maire. Et ceci, même lorsque la compétence PLU a été transférée à l’EPCI. Il n’existe qu’un seul cas de figure où le maire n’est pas compétent sur ce sujet, lorsqu’il y a recours à la délégation : une commune dotée d’une carte communale ou d’un PLU peut déléguer à un EPCI dont elle est membre la délivrance des autorisations d’occuper le sol. En pratique, c’est une faculté assez peu utilisée. Cette délégation de compétence est décidée par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune concernée et de l’organe délibérant de l’EPCI. Elle doit être confirmée dans les mêmes formes après chaque renouvellement du conseil municipal ou élection d’un nouveau président de l’EPCI. Cette faculté n’est pas liée au transfert de la compétence PLU. De même, elle ne signifie pas nécessairement que c’est l’EPCI qui est chargé de l’instruction.
Sur l’instruction, la procédure diffère selon que la commune est instructrice ou non (l’instruction peut être confiée par convention à des services de l’État, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités, une agence départementale ou même, depuis l’entrée en vigueur de la loi Élan du 23 novembre 2018, déléguée à un prestataire privé). Mais dans tous les cas, le rôle de guichet unique de la commune la conduit à recevoir le dossier et à adresser ou remettre un récépissé au pétitionnaire. La commune est seule responsable du permis qu’elle accorde, qu’elle en ait ou non assuré l’instruction.
La loi Élan avait prévu la publication, au plus tard en mai 2020, de deux ordonnances : l’une visant à simplifier la hiérarchie des normes applicables aux documents d’urbanisme (1), l’autre visant à moderniser le contenu et les périmètres des SCoT (2). Ces deux textes, publiés au JO du 18 juin 2020, entreront en vigueur le 1er avril 2021. Ils réorganisent les rapports de conformité entre les documents d’aménagement stratégiques de rang supérieur (SRADDET, SDRIF), les différents documents porteurs de politiques sectorielles (schéma d’accès à la ressource forestière…) et les documents d’urbanisme déclinant le projet de territoire (SCoT, PLU).
(1) Ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020. (2) Ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020. Lire Maire info des 19 et 22 juin 2020.
3 Le PPA ET LE GOU
Une exception à la règle de droit commun qui veut que le transfert de la compétence urbanisme n’entraîne pas celui de la délivrance des autorisations d’urbanisme est à mentionner. Il s’agit du projet partenarial d’aménagement (PPA) et de la grande opération d’urbanisme (GOU). Le contrat de PPA et la GOU, créés par la loi Élan et définis par les articles L. 312-1 et suivants du Code de l’urbanisme, visent à favoriser la réalisation d’opérations d’aménagement. Le PPA renvoie à des opérations de grande ampleur qui dépassent les limites territoriales de la commune.
Une opération d’aménagement peut être qualifiée de GOU lorsqu’elle est prévue par un contrat de PPA et que, en raison de ses dimensions ou de ses caractéristiques, sa réalisation requiert un engagement conjoint spécifique de l’État et d’une collectivité territoriale à l’initiative du contrat de PPA.
La prescription du périmètre d’une GOU emporte plusieurs effets juridiques dont le transfert de la compétence en matière de délivrance des permis de construire, d’aménager ou de démolir et de déclarations préalables au président de l’EPCI. On peut mentionner comme autres effets : l’éligibilité au permis d’expérimenter (article 88 de la loi du 7 juillet 2016, dite «LCAP », avec la possibilité de déroger à certaines règles de construction) ; l’intérêt communautaire de la création et de la réalisation des opérations d’aménagement ; la compétence de l’EPCI pour la réalisation, la construction, l’adaptation ou la gestion d’équipements publics relevant de la compétence de la commune d’implantation, nécessaires à la GOU, identifiés et localisés dans l’acte de qualification (cet établissement ou cette collectivité assure alors la maîtrise d’ouvrage de ces équipements) et la compétence de l’EPCI pour conclure les conventions de PUP.
Ces GOU peuvent être considérées comme une « brèche » dans le pouvoir du maire en matière de délivrance des permis.
4 La taxe d’aménagement
Les déclarations préalables et autorisations d’occupation des sols génèrent des taxes et participations à la charge de l’aménageur. Depuis 2012, l’obtention d’une autorisation de construire peut générer le versement de la taxe d’aménagement, applicable de plein droit dans les communes dotées d’un document d’urbanisme, et instituée par délibération dans les autres communes et les EPCI compétents en matière de PLU. Cette taxe peut être sectorisée et modulée selon les secteurs de la commune, par une délibération prise avant le 30 novembre en année N-1 pour application l’année N. Depuis 2015, la taxe d’aménagement a remplacé définitivement les participations existantes.
À l’exception des communautés urbaines et métropoles, même si l’EPCI à fiscalité propre dispose de la compétence PLU, il n’y a pas d’automaticité en matière de transfert du bénéfice de la taxe. En effet, selon l’article L. 331-2 du Code de l’urbanisme, l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière de PLU doit prendre une délibération spécifique pour que la taxe puisse être levée au niveau intercommunal. Dans le cas où l’EPCI compétent en matière de PLU a délibéré au sujet de la taxe, il peut prévoir des conditions de reversement de tout ou partie de la taxe aux communes membres. En fonction des choix de gouvernance, notamment financière, les communes peuvent donc, juridiquement, rester bénéficiaires des recettes de la taxe d’aménagement malgré le transfert de la compétence PLU à l’EPCI.
5 Le droit de préemption urbain
Il existe un lien d’automaticité entre le transfert de la compétence PLU et le droit de préemption urbain. En effet, en application des articles L. 211-1 et suivants du Code de l’urbanisme, lorsque la compétence d’élaboration des documents d’urbanisme et de réalisation des zones d’aménagement concerté est transférée à un EPCI à fiscalité propre, celui-ci est compétent de plein droit en matière de préemption urbaine. Toutefois, l’EPCI peut subdéléguer cette mission aux communes membres.
(1) Lire la fiche de Maires de France, n° 377, de mars 2020, p. 52. (2) Guide du maire de l’AMF : www.amf.asso.fr (réf. BW39956).
Au 1er janvier 2022, les communes de plus de 3 500 habitants devront disposer d’une téléprocédure spécifique leur permettant de recevoir et d’instruire les demandes des autorisations d’urbanisme sous forme dématérialisée. Cette téléprocédure pourra être mutualisée par le service en charge de l’instruction des actes d’urbanisme.
L’AMF, l’AdCF et le gouvernement ont signé, en 2019, une charte d’engagements réciproques (1) pour mener à bien ce chantier. Répondant à la requête exprimée par l’AMF et d’autres associations de collectivités, la loi Élan a acté un report de l’obligation de recevoir par voie électronique les demandes d’autorisations d’urbanisme (initialement prévu en 2018), en alignant la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives à la dématérialisation de ces autorisations. Celle-ci se fera donc de façon simultanée sur toute la chaîne, pour les communes de plus de 3 500 hab., au 1er janvier 2022. Cependant, les usagers resteront libres de déposer leurs demandes en version papier. Au 1er janvier 2022, les services instructeurs des communes de plus de 3 500 hab. seront ainsi tenus de gérer simultanément les deux flux.
Toutes les communes (guichets uniques) devront, à partir du 1er janvier 2022, respecter les dispositions du Code des relations entre le public et l’administration en cas de saisine de la demande par voie électronique.
En mai 2019, un décret d’application de la loi Élan relatif aux données Sitadel avait aussi précisé les conditions de transmission dématérialisée d’informations et de données devant être mises à la disposition de l’administration à des fins de contrôle, de traitement des taxes d’urbanisme, de connaissance des changements relatifs aux propriétés bâties, de suivi des politiques publiques et de statistiques.
(1) https://bit.ly/3er1sGB
Références
• Loi n° 2014-366
du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (loi «ALUR »).
• Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique
(loi Élan).
• Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.