La responsabilité pénale, civile et financière du maire

Le législateur a prévu un certain nombre d’infractions liées à l’exercice de fonctions publiques. Si la responsabilité pénale des maires est engagée lorsqu’ils sont auteurs ou complices d’un crime ou d’un délit, la protection fonctionnelle accordée par la commune les couvre, en principe, des condamnations civiles. En qualité d’ordonnateurs, les maires peuvent aussi voir leur responsabilité financière engagée dans des situations bien précises.  
 

I - La responsabilité pénale

L’abus d’autorité. Le Code pénal réprime les abus d’autorité commis dans l’exercice de fonctions publiques dirigés contre l’administration, comme le fait de prendre des mesures destinées à faire échec à l’application de la loi ou de se maintenir illégalement en fonction après la fin du mandat (art. 432-1 à 432-3 du Code pénal). Sont également réprimés les abus commis contre les particuliers (art. 432-4 à 432-9 du Code pénal), tels que les actes attentatoires à la liberté individuelle ou les abstentions de mettre fin à ces actes, ainsi que les atteintes à l’inviolabilité du domicile et au secret des correspondances. La discrimination de personnes physiques ou morales, lorsqu’elle consiste à refuser le bénéfice d’un droit accordé par la loi ou à entraver l’exercice normal d’une activité économique, constitue aussi un délit.

Les atteintes à la probité. Plusieurs délits sont passibles d’emprisonnement et d’une amende de plusieurs dizaines de milliers d’euros dont le montant peut être porté jusqu’au double du produit de l’infraction.

• La concussion. Le délit consiste à recevoir, exiger ou ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes, une somme que l’élu sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû (art. 432-10 du code pénal). L’infraction est également constituée lorsque l’élu accorde une exonération ou une franchise des droits ou prélèvements en violation d’une loi ou d’un règlement.

• La corruption passive et le trafic d’influence. Ils concernent la situation où l’élu sollicite ou agrée des avantages (offres, promesses, dons, présents…) pour lui-même ou pour autrui (art. 432-11 du Code pénal). La corruption est constituée lorsque l’avantage sollicité ou accepté par l’élu a pour contrepartie l’accomplissement ou l’abstention d’un acte qui relève ou qui est facilité par sa fonction ou son mandat.

• Le trafic d’influence. Il est constitué lorsque, en contrepartie de l’avantage procuré, le maire abuse de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration une décision favorable (notamment une distinction, un emploi ou un marché).

À noter : depuis la loi n° 2025-532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic, la peine d’emprisonnement peut être réduite des deux tiers si l’auteur ou le complice de l’infraction, ayant averti l’autorité administrative ou judiciaire, a permis de faire cesser l’infraction ou d’identifier, le cas échéant, les autres auteurs ou complices.

• La prise illégale d’intérêts. Le délit a été redéfini par la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local comme «le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, en connaissance de cause, directement ou indirectement, un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement » (art. 432-12 du Code pénal).

À noter : la nouvelle définition, plus exigeante sur le caractère intentionnel de l’infraction, exclut les interférences entre deux intérêts publics et les situations où le conflit d’intérêts est exclu par la loi (par exemple, si l’élu est désigné pour représenter la commune dans un organisme extérieur sans rémunération ou avantage en contrepartie). Le délit n’est plus constitué lorsque l’élu ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général. Sont enfin réprimés le délit de favoritisme, défini comme le fait «de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les contrats de concession » (art. 432-14 du Code pénal), ainsi que la soustraction et le détournement de biens ou de fonds publics (art. 432-15 du Code pénal).  
 

II - La responsabilité civile

• Faute personnelle non détachable de la fonction. Les fautes commises par un maire dans l’exercice de ses fonctions engagent la responsabilité de la commune qui devra réparer les dommages causés aux tiers. La commune doit, lorsque le maire fait l’objet de poursuites pénales, lui accorder la protection fonctionnelle qui le couvrira des condamnations civiles (art. L. 2123-34 du Code général des collectivités territoriales – CGCT –, lire l’encadré ci-contre). La protection fonctionnelle est accordée par une délibération du conseil municipal. Il appartient à la commune de souscrire, dans un contrat d’assurance, une garantie visant à couvrir le conseil juridique, l’assistance psychologique et les coûts qui résultent de l’obligation de protection à l’égard des élus susceptibles de bénéficier de la protection fonctionnelle.

• Faute personnelle détachable de fonction. Le maire ne peut pas bénéficier de la protection fonctionnelle de la collectivité s’il commet une faute personnelle détachable de ses fonctions. Le Conseil d’État a dégagé trois hypothèses permettant de retenir l’existence d’une telle faute (CE, 30 déc. 2015, n° 391798, 391800) :

-  la faute personnelle est retenue lorsque les faits révèlent la poursuite de préoccupations d’ordre privé (par exemple, l’achat d’un bien à des fins personnelles par l’élu poursuivi pour détournement de fonds publics) ;

- la faute personnelle est retenue si les faits procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques (par exemple, des propos provoquant à la haine ou à la violence envers des personnes en raison de leur origine) ; - la faute personnelle peut résulter de la particulière gravité des faits, qui doit s’apprécier eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis.

À noter : la qualification des faits par le juge pénal ou le caractère intentionnel des faits ne suffisent cependant pas, par eux-mêmes, à caractériser l’existence d’une faute personnelle. Une condamnation pour négligence ayant permis la soustraction d’un bien public ne justifie, par exemple, pas un refus de protection fonctionnelle si les faits ne révèlent pas la poursuite d’un intérêt privé ou un comportement d’une gravité particulière (CAA Bordeaux, 23 nov. 2023, n° 21BX02948).  
 

III - La responsabilité financière

Depuis l’ordonnance n° 2022-408 du 22 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, les ordonnateurs (les maires), comme les comptables publics, peuvent être poursuivis devant la chambre du contentieux de la Cour des comptes à l’occasion notamment des infractions relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens publics (lire notre article).

Si, en principe, les maires ne sont pas justiciables de ces infractions (art. 131-2 du Code des juridictions financières – CJF), ils peuvent néanmoins être attraits devant la Cour des comptes qui pourra leur infliger une amende dans trois situations :

- lorsque leurs agissements entraînent la condamnation de la commune à une astreinte en raison de l’inexécution totale ou partielle ou de l’exécution tardive d’une décision de justice. Il en va de même s’ils n’exécutent pas ou tardent à exécuter une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée (c’est-à-dire ne pouvant plus être contestée par la voie de l’appel ou de l’opposition) ayant condamné la commune au paiement d’une somme d’argent ou d’une astreinte (art. 131-4 et 131-14 du CJF) ;

- lorsqu’ils engagent leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition du comptable public et qu’ils procurent, en méconnaissance de leurs obligations et par intérêt personnel direct ou indirect, un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, à un tiers ou à eux-mêmes (art. 131-4 et 131-12 du CJF) ;

- en cas de gestion de fait, c’est-à-dire d’ingérence dans le maniement ou la détention de fonds publics en lieu et place du comptable public, sans contrôle de ce dernier (art. L. 131-3 et 131-15 du CJF).