Les relations entre les communes et les associations

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Toute subvention municipale à une association doit répondre, pour être légale, à un intérêt public local, ce qui sera le cas notamment lorsque l'association bénéficiaire favorise le développement du lien social notamment.

I - Les subventions

• Définition

Si la loi définit une subvention comme une «contribution facultative de toute nature » accordée par la commune, elle précise à la fois que les actions, projets et activités subventionnés doivent être «initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires » et que «ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent » (article 9-1 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000).

Ces deux dernières précisions sont cruciales car elles permettent de distinguer une subvention (que la commune pourra accorder intuitu personae) d’un marché public (que la commune ne pourra conclure que conformément aux règles posées par le Code de la commande publique).

Sur ce point, le critère de l’initiative est primordial : une subvention est attribuée après la demande du bénéficiaire pour l’aider à mener à bien des missions d’intérêt général qu’il aura lui-même initialement définies.

• Intérêt public

Toute subvention municipale à une association doit répondre, pour être légale, à un intérêt public local, ce qui sera le cas notamment lorsque l’association bénéficiaire favorise le développement du lien social, l’exercice des droits de chacun ou encore la défense des biens communs. Néanmoins, parce que le Code général des collectivités territoriales (CGCT) l’autorise expressément, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en œuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d’aide au développement ou à caractère humanitaire (sans que la condition d’intérêt public local soit, dans ce cas précis, requise).

• Interdictions

La subvention ne peut ni bénéficier au patrimoine d’un nombre limité de membres (comme dans le cas d’une association de propriétaires), ni à l’exercice d’un culte, conformément à l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de l’État ni, enfin, à une association poursuivant un but politique partisan ou ayant organisé des actions violentes.

• Pas de droit à l’octroi

Il n’existe aucun droit pour une association d’obtenir une aide financière, même si elle en a bénéficié les années précédentes. De plus, pour le Conseil d’État, même si la collectivité a déterminé des critères de sélection des associations à subventionner et des priorités dans leur distribution, l’attribution d’une subvention ne constitue pas un droit pour les personnes remplissant les conditions légales pour l’obtenir.

Toutefois, lorsqu’il est saisi d’un recours contre un refus de subvention de la part d’une collectivité locale, le juge administratif vérifie l’exactitude matérielle des faits sur le fondement desquels la décision a été prise et l’absence d’erreur manifeste d’appréciation.

• Une décision créatrice de droit

Dès lors que l’association peut se prévaloir d’une délibération de l’assemblée délibérante lui attribuant précisément et nominativement une subvention, cette décision d’octroi est créatrice de droits pour l’association. L’administration ne pourra la retirer qu’en cas d’illégalité et seulement dans les quatre mois qui suivent sa décision.

• Convention à signer

En vertu de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et du décret n°2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l’application de cet article 10 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques, toute commune ou groupement qui entend verser une subvention de plus de 23 000 euros doit conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie.  

II - Les mises à disposition de locaux

• Fondement légal

En vertu de l’article L.2144-3 du CGCT, «des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande ». Ce même article prévoit que le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, «compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public ».

Le rôle du conseil municipal est alors limité, à la différence du cas du versement d’une subvention : la loi prévoit seulement que le conseil «fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation ».

• Inégalités de traitement

Seules les nécessités mentionnées par la loi peuvent justifier le refus d’un maire de mettre à la disposition d’une association un local qui est déjà mis à la disposition d’une autre : concrètement, si le local n’est pas utilisé de manière permanente et que des créneaux peuvent être alloués à la nouvelle association demandeuse, le refus opposé à celle-ci ne pourra pas être fondé sur la circonstance qu’elle rassemble moins d’adhérents ou qu’elle n’est pas affiliée à une fédération.

• Liberté de réunion

Le Conseil d’État a suspendu en urgence le refus d’un maire de louer une salle municipale à l’association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah, sur le seul fondement de «considérations générales relatives au caractère sectaire de l’association », alors même qu’un tel refus ne pouvait être légalement fondé que sur une menace à l’ordre public ou des nécessités de l’administration des propriétés communales ou du fonctionnement des services.

En refusant la mise à disposition de la salle municipale, le maire a commis, selon le juge, une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de réunion, qui est une liberté fondamentale. Le juge des référés l’a même enjoint, en l’espèce, d’accorder la location de la salle, au jour initialement demandé.  
 

III - La participation aux instances

• Conseiller intéressé

L’article L. 2131-11 du CGCT dispose que «sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ». Mais le juge administratif, chargé du respect de ce texte, en retient une interprétation pragmatique : l’intérêt à l’affaire n’existe que s’il se distingue de l’intérêt de la généralité des habitants de la commune.

Par exemple, il a considéré qu’une association chargée d’organiser les festivités de la commune présentait un intérêt communal et que, dès lors que ses membres ne pouvaient en retirer aucun bénéfice personnel, la circonstance que le maire de la commune en soit le président et que plusieurs conseillers municipaux fassent partie de son conseil d’administration n’était pas de nature à les faire regarder comme étant intéressés au sens de l’article précité.

Enfin, pour le juge administratif, la seule présence du conseiller intéressé en séance ne suffit pas à vicier la délibération : il faut que son influence ait été effective, c’est-à-dire que sa participation ait été de nature à exercer une influence décisive sur le résultat du vote.

• Prise illégale d’intérêts

Le risque est bien plus prégnant sur le plan pénal. La prise illégale d’intérêts est un délit, qualifié de manquement au devoir de probité, prévu par l’article 432-12 du Code pénal qui punit «le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».

Or à ce titre, un élu municipal qui participe, même en qualité de représentant du conseil municipal, à la direction d’une association (en en étant président ou membre du bureau ou du conseil d’administration) est considéré par la jurisprudence pénale comme détenant un intérêt dans cette association et, par conséquent, comme commettant le délit s’il participe à l’octroi d’une décision municipale favorable (telle qu’une subvention ou une mise à disposition d’un local) à cette association. La loi dite «3DS » du 21 février 2022 a seulement permis d’écarter ce risque dans le cas où l’élu siège dans une association «en application de la loi », ce qui concerne un nombre limité d’associations, telles que les missions locales et les maisons de l’emploi.

Les élus ont donc tout intérêt à se «déporter » (lire ci-dessous).