01/04/2019

Gemapi : les gestionnaires confrontés à de nombreuses interrogations

Depuis ses débuts, la Gemapi soulève des inconnues. Elles persistent ou bien se renouvellent, au fur et à mesure que le chantier avance.

SYMADREM BG
L’une des plus importantes questions concerne l’ampleur des besoins financiers en jeu. Lors des débats parlementaires, la création de cette nouvelle compétence n’avait pas fait l’objet d’une étude d’impact financière. « On n’a jamais vu un transfert se faire sans évaluation, sans état des lieux… et sans compensation », note Lionel Quillet, vice-­président du conseil départemental de Charente-Maritime. La situation ne s’est pas clarifiée. La loi Fesneau du 30 décembre 2017 prévoyait la présentation d’un rapport devant le Parlement, en juin 2018, sur la mise en œuvre de la Gemapi et ses conséquences pour la gestion des fleuves, des zones côtières, des digues domaniales ainsi que les zones de montagne et les territoires ultramarins. Les collectivités espéraient qu’il permettrait une évaluation financière de la charge transférée. Mais ce rapport n’est pas sorti en temps et en heure. Selon des sources bien informées, ce document serait en cours de transmission aux parlementaires. Aucune information n’a filtré sur son contenu. 

439  intercommunalités lèvent en 2019 la taxe Gemapi.
Moins de 70 l’avaient mise en place en 2018. 

Source : Direction générale des finances publiques, 2018.

Gestion des digues
Outre ces questions, le manque de visibilité est criant sur d’autres aspects. La question des digues orphelines (dépourvues de propriétaires) reste entière. Concernant les transferts d’ouvrages, il n’y a pas d’informations agrégées sur le linéaire de digues communales qui ont été automatiquement mises à disposition des autorités gestionnaires de la Gemapi au 1er janvier 2018, ni sur l’état du conventionnement avec les départements sur les ouvrages devant être transférés au plus tard en 2020. Il n’y a pas de vision globale sur les digues domaniales, qui peuvent faire l’objet d’une mise à disposition jusqu’en 2024. Des conventions doivent définir l’étendue notamment des moyens que l’État met en œuvre pour les remettre en état avant leur transfert. 
Dans le Loiret, des conventions ont été signées en 2018. « Les services de l’État au niveau départemental nous ont proposé un modèle de convention, sur lequel nous avons réclamé des amendements, témoigne Natacha Billet, directrice environnement et prévention des risques à Orléans Métropole. Le modèle signé intégrait toutes nos demandes, par exemple sur la remise d’un rapport annuel d’activité, sur la clarification de l’articulation des rôles dans la régularisation des systèmes d’endiguement, etc. Depuis, la direction départementale des Territoires respecte ce qui a été convenu. En matière de travaux, l’engagement de l’État est de maintenir le niveau de protection identifié dans les études de dangers antérieures. »
Une étape importante se profile en fin d’année du fait des premières échéances fixées par le décret «digues » du 12 mai 2015. Les gestionnaires Gemapi doivent en effet déposer auprès des services de l’État le dossier d’autorisation administrative pour les digues classées A et B avant le 31 décembre 2019 (ou 2021 pour les digues classées C). 

Niveau de protection
À cette occasion, ils devront déclarer les « systèmes d’endiguement » qu’ils prennent en charge, définir la zone protégée correspondante et un niveau de protection (par exemple, une crue centennale). « La Gemapi n’implique pas la reprise systématique de tous les ouvrages de protection présents sur un territoire, explique Marie-France Beaufils, maire de Saint-Pierre-des-Corps et vice-présidente du Centre européen de prévention du risque inondation (CEPRI). Elle ne suppose pas non plus forcément des travaux pour augmenter le niveau de protection. Ce sont les autorités gestionnaires qui feront le choix, en retenant les ouvrages qu’elles jugent utiles à la protection, selon la zone qu’elles veulent protéger et le niveau de protection sur lequel elles sont prêtes à s’engager. »
Ceci soulève d’ailleurs une question : les ouvrages qui ne figureront pas dans le système d’endiguement finalement retenu devront être « neutralisés », afin de laisser passer l’eau de nouveau. Mais s’agissant des digues communales transférées automatiquement aux EPCI à l’entrée en vigueur de la compétence, à qui incombera cette charge ? Il apparaît évident à ce stade que le respect des premières échéances du décret digues est compromis, compte tenu des retards pris dans l’organisation institutionnelle et du temps nécessaire pour boucler les études, les documents techniques et réglementaires très lourds. Conscient de cette situation, le ministère de la Transition écologique et solidaire prépare un décret qui devrait ouvrir la possibilité de reporter d’un an l’échéance, sur demande expresse déposée devant le préfet avant la date butoir. « Ce projet de décret inclut de nombreuses autres dispositions qui viennent rectifier des oublis ou des aberrations du décret “digues” que nous pointions de longue date (permettre à des associations syndicales d’être gestionnaires de systèmes d’endiguement, étude de dangers simplifiée pour les aménagements hydrauliques, etc.) », ajoute Stéphanie Bidault, directrice du CEPRI. La date de parution de ce texte, actuellement en consultation, est encore inconnue.

Coordination des structures
Dans le même temps, de nouvelles préoccupations émergent concernant la coordination entre les structures gestionnaires de la Gemapi et les autres acteurs. Par exemple, en matière d’articulation entre les missions du gestionnaire et les pouvoirs de police du maire, sur la coordination en situation de crue entre l’autorité compétente sur la Gemapi, l’État et la commune, ou encore, en matière d’entretien des cours d’eau, sur l’articulation entre l’exercice de la compétence Gemapi et les obligations des propriétaires riverains. « Il y a des progrès à faire en matière de coordination sur ces questions qui se situent aux frontières des missions des uns et des autres et qui entraînent des responsabilités partagées. Nous envisageons par exemple de travailler, sur notre territoire, à l’établissement d’un document clarifiant la chaîne d’information et permettant d’avoir une réactivité optimale en cas de crise », témoigne Valérie Petex, vice-­présidente de la communauté de communes Le Grésivaudan (38).
Dernier point à aborder : les premières reconnaissances officielles d’Epage (établissement public d’aménagement et de gestion des eaux). En janvier dernier, l’Epage du bassin du Loing (couvrant des communes du Loiret, de l’Yonne et de la Seine-et-Marne) a été désigné comme tel par arrêté préfectoral. En février, un arrêté préfectoral a validé la transformation en Epage du Syndicat de la basse vallée de l’Ain, dans le bassin Rhône-Méditerranée. La doctrine adoptée sur ce bassin va au-delà de la loi : elle demande à ce que la structure candidate exerce la totalité de la compétence Gemapi et, qui plus est, de préférence par transfert plutôt que par délégation. Ceci soulève une question d’équité territoriale, dès lors que des règles différentes selon les bassins conditionnent l’obtention du « label » Epage. A fortiori si, à terme, celui-ci devient incontournable pour que les structures maîtres d’ouvrage en Gemapi accèdent à des subventions.    

 

Yann Landot,
avocat au cabinet Landot & associés
« L’organisation institutionnelle peine à se stabiliser »
« L’état d’avancement de la mise en place opérationnelle de la compétence dans les territoires est très hétérogène. Mais je constate que dans beaucoup de secteurs, l’organisation institutionnelle tarde à se stabiliser : on en est encore souvent à boucler les réflexions sur la gouvernance, sur les périmètres, sur les aspects statutaires, etc. Je m’attendais à ce que, cette année, les préoccupations évoluent plus vers des sujets relatifs aux contours de la Gemapi (définir concrètement ce qui est dedans et ce qui est en dehors), vers l’accompagnement du portage de dossiers d’Epage, la préparation des dossiers de définition des systèmes d’endiguement, etc. Bref, ce qui relève plus de l’exercice concret. C’est le cas pour certains gestionnaires, mais c’est loin d’être une généralité. Pour les plus avancés, il y a maintenant beaucoup de questions sur l’articulation avec les responsabilités et les obligations des autres acteurs, ainsi que sur la différence entre « l’obligation » d’intervenir pour les autorités en charge de la Gemapi et la « possibilité » de le faire, ce qui n’est pas tout à fait pareil en matière de responsabilités. Par ailleurs, au vu de l’état des lieux général, je crains que la plupart des territoires ne soient pas à l’heure pour la définition des systèmes d’endiguement, fin 2019. »


Focus sur la taxe Gemapi
En 2019, 35 % des communautés et métropoles ont décidé de lever la taxe Gemapi (1) pour financer les travaux de prévention du risque d’inondation. 
Le recours à ce moyen de financement progresse donc, malgré le contexte de ras-le-bol fiscal général, malgré les nombreuses imperfections de cette taxe pointées par le rapport Richard-Bur, malgré le fait que son produit ne couvre, au mieux, qu’une fraction de l’énorme besoin de financement de la Gemapi… Les produits levés varient fortement d’un territoire à l’autre : le montant national moyen s’élève en 2019 à 8,20 € par habitant (bien en dessous du plafond fixé par la loi à 40 € par habitant), la fourchette s’étalant de 0 à 16 €. Pour rappel, le devenir de cette taxe additionnelle facultative aux taxes foncières sur le bâti et le non bâti, à la cotisation foncière des entreprises et à la taxe d’habitation, n’a toujours pas été clarifié à l’issue de la disparition de la taxe d’habitation après 2020. 

(1)    L’AMF a publié une note sur les modalités de détermination et le calcul de la taxe gemapi. www.amf.asso.fr (réf. CW25577).

Fabienne NEDEY
n°367 - Avril 2019