Les règles régissant les relations entre communes et associations
Les communes et EPCI peuvent verser des aides financières à des associations pour l'accomplissement de missions d'intérêt général bénéficiant à l'ensemble des habitants. Rappel du cadre juridique.
Le législateur a défini, pour la première fois, les caractéristiques de la subvention dans le cadre de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, faisant ainsi de la subvention un mode de financement des associations plus sécurisé juridiquement qu’il ne l’était auparavant. En septembre 2015, une circulaire a synthétisé les principes et le cadre juridique régissant les relations financières des collectivités publiques avec les associations (y compris au regard du droit communautaire relatif aux aides d’État). Elle a défini les modalités d’instruction des demandes de subvention, fourni des modèles de convention d’objectifs. Cette circulaire est accompagnée d’un guide d’usage de la subvention.
La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République et son décret d’application du 31 décembre 2021 ont introduit l’obligation pour toute association demandeuse de subvention de signer un contrat d’engagement républicain (lire encadré ci-dessous).
Il comprend des mentions explicites auxquelles l’AMF était attachée sur le caractère laïc de la République et sur l’engagement, de la part de l’association, de ne pas se prévaloir de convictions religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations avec les collectivités publiques.
Il s’articule en sept grands engagements : respect des lois républicaines, protection de la liberté de conscience des membres et bénéficiaires, liberté des membres de l’association, égalité et non-discrimination, fraternité et prévention de la violence, respect de la dignité de la personne humaine, respect des symboles de la République.
Le contrat figurera désormais dans le formulaire Cerfa de demande de subvention. L’association qui le signe doit en informer l’ensemble de ses membres, qui agissent au nom de l’association ou en lien avec ses activités. Le non-respect des engagements du contrat peut justifier le retrait d’une subvention (retrait qui se fera au prorata de la subvention restant à courir à la date du manquement). Un guide sur les modalités de mise en œuvre du contrat destiné aux collectivités devrait bientôt être publié.
I - Pouvoir discrétionnaire, principe d’égalité de traitement, intérêt public local
Parmi les grands principes d’octroi de subventions aux associations, il est important de rappeler que la commune ou l’EPCI doit agir dans le cadre de ses compétences. En particulier, au nom du principe d’exclusivité, la commune ne peut pas octroyer de subventions à des associations dont l’objet social s’inscrit dans le champ d’une compétence qui a été transférée.
• Pouvoir discrétionnaire : la commune ou l’EPCI dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser une subvention. Ils n’ont pas d’obligation de motiver leur décision de refus d’une subvention «en argent ». En revanche, la décision de refus doit être motivée s’agissant d’une subvention «en nature ».
• Pas de droit acquis … mais égalité de traitement : il n’y a aucun droit acquis à la subvention ni à son renouvellement : une commune peut supprimer ou abaisser d’une année à l’autre le montant des subventions qu’elle accorde. Il ne faut toutefois pas qu’une telle décision puisse être analysée comme une sanction. Une collectivité publique doit en effet respecter un principe d’égalité de traitement entre les associations et ne peut pas introduire de discrimination entre structures demandeuses, sauf à ce que celle-ci soit justifiée par une différence de situation objective ou par des nécessités d’intérêt général. Elle ne peut pas non plus opposer un refus définitif et général à toute demande d’aide financière, qu’elle doit examiner individuellement.
• Intérêt public local : le projet associatif soutenu doit être d’intérêt public local, c’est-à-dire que l’action associative doit avoir un caractère bénéfique pour les habitants ou le territoire de la collectivité qui la subventionne. La jurisprudence a ainsi estimé que présentent un intérêt public local des subventions accordées : pour des impératifs locaux de salubrité et de santé publique ; pour des travaux sur un édifice important pour le rayonnement culturel ou le développement touristique et économique de la commune ; pour l’insertion d’habitants d’origine étrangère au sein de la commune par la création d’activités collectives culturelles, sociales, éducatives et sportives ; pour des actions locales à caractère social telles que de l’accompagnement à la formation professionnelle ou du conseil juridique en droit social et droit du travail…
Une commune peut subventionner une association dont le siège est situé hors de son ressort, dès lors que l’organisme subventionné agit sur son territoire.
II - Demande de subvention à l’initiative de l’association
Une demande de la part de l’association est un préalable indispensable à l’octroi d’une subvention : celle-ci ne peut pas être accordée à une association qui ne l’a pas formellement sollicitée. En effet, si c’est la collectivité qui est demandeuse, alors l’association est prestataire et il s’agit d’un marché public, voire d’une délégation de service public, impliquant publicité et mise en concurrence. L’attribution de subvention ne peut donc pas avoir pour objet de répondre à un besoin propre exprimé par une autorité publique et elle ne doit pas pouvoir être considérée comme la rémunération d’une prestation de service individualisée.
Afin de réduire les risques de requalification juridique, les actes administratifs et/ou politiques de la collectivité publique ainsi que la convention d’objectifs doivent faire ressortir cette initiative de l’association. Celle-ci est reconnue lorsque le projet émane directement d’elle ou lorsqu’il s’inscrit dans le cadre d’un appel à projets lancé par la collectivité publique, qui doit alors se contenter de définir un cadre général, une thématique.
Les aides en nature, qui peuvent prendre la forme d’attribution de matériel, de mise à disposition de moyens techniques, de locaux ou autres, sont bien des subventions et doivent, à ce titre, faire l’objet, comme pour les subventions en numéraire, d’une demande formalisée à la collectivité.
Certaines subventions sont prohibées : les aides à des associations cultuelles, à des partis politiques, à des organisations syndicales, à un particulier pour des intérêts privés.
III - Conditions de forme pour l’attribution
• Une délibération du conseil municipal créatrice de droit : l’attribution de subvention fait l’objet d’une délibération du conseil municipal. En application de l’article L.2311-7 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), cette délibération doit être distincte du vote du budget. La décision est créatrice de droits : elle ne peut être annulée que pour illégalité dans les quatre mois qui suivent son adoption. L’association bénéficiaire doit être déclarée en préfecture et avoir la personnalité juridique. Elle a interdiction de redistribuer la subvention, sauf dérogation par une disposition expresse figurant dans une convention.
• Une convention au-delà de 23 000 € : si le montant de la subvention octroyée est supérieur à 23 000 €, la collectivité et l’association doivent obligatoirement conclure une convention d’objectifs, possiblement pluriannuelle, qui précise l’objet, le montant, les conditions d’utilisation de la subvention, les droits et obligations des deux parties. Ce seuil de 23 000 € est apprécié en additionnant sur une année le total des subventions (en argent et en nature) accordées à l’association par une même collectivité.
À noter : même en dessous de ce seuil, mieux vaut formaliser et sécuriser les relations par la signature d’une convention.
IV - Attention à la «gestion de fait »
La gestion de fait est le maniement de deniers publics par une personne n’ayant pas la qualité de comptable public (violation du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables). Pour se prémunir des situations de gestion de fait dans les relations avec une association, la collectivité doit vérifier un certain nombre de points avant de procéder à toute forme de versement de fond : que l’association n’est pas fictive, qu’elle fonctionne conformément à ses statuts, qu’elle agit dans le cadre de son objet statutaire. Et enfin, point très important, qu’elle dispose d’une certaine autonomie par rapport à ses financeurs.
V - Moyens de contrôle de l’utilisation des fonds
L’article L.1611-4 du CGCT prévoit que toute association ayant reçu une subvention d’une collectivité est soumise au contrôle des délégués de celle-ci. Pour permettre ce contrôle, l’association bénéficiaire est tenue de fournir à la collectivité une copie certifiée du budget et des comptes sur l’exercice écoulé, et tout document témoignant des résultats de ses activités.
De plus, lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l’association bénéficiaire doit déposer auprès de l’autorité attributaire, dans les six mois suivants la fin de l’exercice budgétaire, un compte rendu financier attestant de la conformité des dépenses effectuées à l’objet de la subvention.
Attention : le contrôle de la collectivité doit s’effectuer dans le respect du principe constitutionnel de la liberté d’association. Notamment, une collectivité territoriale ne peut pas demander communication d’autres documents.
Un élu président d’une association ne doit participer ni au vote d’une subvention à cette association, ni au débat précédant ce vote. Il doit sortir de la salle lors de l’examen de ce sujet. Le 22 octobre 2008, la Cour de cassation a condamné sévèrement quatre élus (maire, maires adjoints et conseillers municipaux) pour prise illégale d’intérêts.
Les élus municipaux détenant des fonctions de présidents d’associations doivent «veiller à la parfaite neutralité des décisions d’attribution des subventions aux associations ».
La Cour a retenu que «l’infraction est constituée même s’il n’en résulte ni profit pour les auteurs ni préjudice pour la collectivité ». Et même si «l’intérêt pris ou conservé n’est pas en contradiction avec l’intérêt communal ».
• Loi n° 2021-1109 du 24/08/2021 (JO du 25/08) et décret n° 2021-1947 du 31/12/2021 (JO du 1er/01/2022) approuvant le contrat d’engagement républicain des associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d’un agrément de l’État.
• Circulaire du 29/09/2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : déclinaison de la charte des engagements réciproques et soutien public aux associations.